亚利聊政采(361)：强制性资质，投标时可用承诺函代替吗？

近年来，为优化营商环境，各地为供应商减负实锤不断，主体制+承诺制，就是很重要的举措。应该说，这的确是好事。但是，针对承诺函、声明函的质疑、投诉却陡然增加，一些完全不具备履约条件的供应商，随意承诺最终却中标、成交，导致出现了不少合同履行烂尾、质量打折的现象。那么，承诺制到底该怎么用？哪些因素不宜适用承诺制呢？亚利结合案例和各位同行谈一谈自己的看法。

先看一个案例：某机关委托某采购代理机构组织实施一个物业管理公开招标采购项目，采购预算3300万元，一采三年。招标文件载明：该办公地设有独立的消防控制室，消防控制室设有火灾自动报警控制设备和消防控制设备，火灾自动报警系统用于接收、显示、处理火灾报警信号，具有消防联动功能。消防控制室工作手册要求：控制室实行24小时三班倒值班制度，每班不得少于2人，其中一名为领班，负责控制室人员的管理及值班时紧急情况的处置。招标文件资格条件中要求：“消防控制室工作人员具有《建（构）筑物消防员职业资格证书》或者《消防设施操作员职业资格证书》（人力资源和社会保障部颁发）至少6人以上、其中中级（四级）及以上不少于2人（提供证书复印件、原件备查），须提供6名消防控制室工作人员在投标人处近6个月内任一个月内依法缴纳社保的证明材料。”招标公告发布后，A供应商提出质疑，认为：该项目资格条件要求对新成立、尚未来得及缴纳社保的新企业构成歧视性，应当允许新企业提供该资质的承诺函。

本案例涉及两个问题：一、项目是否可以将《建（构）筑物消防员职业资格证书》或者《消防设施操作员职业资格证书》至少6人以上、其中中级（四级）及以上不少于2人设为资格条件？二、这一资格条件能否适用承诺制？

首先，2015年7月29日，《建（构）筑物消防员职业资格证书》调整为《消防设施操作员职业资格证书》，但两证长期有效，可以通用。根据人力资源和社会保障部《国家职业资格目录（2021年版）》，消防设施操作员属于13 项准入类技能人员职业资格之一。也就是说：属于国家强制性资质，依据应急管理部《关于贯彻国家职业技能标准消防设施操作员的通知》（应急消〔2019〕154号)等要求：消防控制室取得消防设施操作员国家职业资格证书的人员不得少于6人，需要操作消防联动功能设备的，中级技能等级(四级)以上的不少于2人。本项目中，供应商如果不具备相应的服务团队，是不能参与竞争的。因此，应当将供应商取得消防设施操作员国家职业资格证书的人员不得少于6人、中级技能等级(四级)以上的不少于2人设为资格条件。

第二个问题，上述强制性资质能否适用承诺制？《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发〔2020〕42号）特别规定，直接涉及国家安全、国家秘密、公共安全、金融业审慎监管、生态环境保护，直接关系人身健康、生命财产安全，以及重要涉外等风险较大、纠错成本较高、损害难以挽回的证明事项不适用承诺制。本案例采购的是与消防相关服务，具备直接关系人身健康、生命财产安全的特点，不应适用承诺制。

现行政府采购制度中，供应商资格条件可以分为三类：第一类“法定资格条件”，即《政府采购法》第二十二条第一款中规定的六项要求；第二类“特定资格条件”，即采购人提出或者法律规定的、与项目需求和合同履行相关的资格要求，前述案例中的《消防设施操作员职业资格证书》就属于此类情形；第三类“供应商享受政策功能所需的特殊资格条件”，如《中小企业声明函》《残疾人福利性单位声明函》。亚利认为：《中小企业声明函》《残疾人福利性单位声明函》都属于法律规定必须采用声明函（承诺函）的情形。因此，采购文件只能要求供应商提供法定格式的声明函（承诺函）。而第一类“法定资格条件”，多数属于供应商作为市场主体应承担的社会责任，比如缴纳税收、社保等，应当在政府采购监管中弱化这一块。因此，亚利认为，第一类“法定资格条件”是可以适用承诺制的。而对于第二类“特定的资格条件”，要么属于法律规定的国家强制性资质要求，多与国家安全、人身健康、生命财产安全、行业安全密切相关，不适宜用承诺制；要么是采购人基于项目需求和合同履行所需而设置，由于政府采购程序的不可逆性，一旦供应商出具不实承诺而获得中标、成交资格，项目大概率就无法正常进行，对其他供应商也不公平。因此，具有纠错成本较高、损害难以挽回的特点，亚利认为也不适宜承诺制。从某种意义上讲，对于一个采购项目来说，一个完全不具备履约技术能力的供应商更为致命。同样，亚利认为实质性要求、评审因素均与项目需求和合同履行息息相关，也不应适用承诺制。

亚利还需提醒一点：法律和现行政府采购制度已经明确规定提交证明材料的，不应当适用声明函、承诺函。如：监狱企业享受小微企业扶持政策，但依据财政部、司法部《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》（财库〔2014〕68号）规定：应提供由省级以上监狱管理局、戒毒管理局(含新疆生产建设兵团)出具的属于监狱企业的证明文件。这就意味着：监狱企业享受扶持政策不适用声明函（承诺函）；与此类似的还有节能产品和环境标志产品强制采购和优先采购中，施行品目清单制，供应商只有提供了有效的认证证书，才可以享受扶持政策，而不能提供承诺函。