亚利聊政采(363)：联合体“大带小”，应当注意什么？

“要求供应商以联合体形式参加采购活动，且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例”，这是政府采购落实预留份额政策的四项措施之一。在政府采购实践中，对于适宜由中小企业提供，但预算金额较大、履约所需资质和技术门槛较高的采购项目，要求大企业通过与中小企业组成联合体参与竞争，这样做不仅中小企业获得了参与竞争的机会、增加了中标成交的概率，还可以帮助中小企业积累参与大项目的业绩，获得公平竞争的待遇。那么，组建联合体、落实中小企业预留份额扶持政策，存在哪些误区？应当注意哪些问题呢？本期音频亚利就和各位政府采购同行聊一聊。

首先，“大带小”组建联合体落实预留份额扶持政策意义何在？《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称46号文）第八条规定了预留份额通过四种措施进行：一、整体预留，也就是项目只专门面向中小企业采购，大企业不得参与；二、采购包预留，即把项目中适宜中小企业的部分单独拿出来，专门面向中小企业采购；三、联合体或者合同分包预留，就是大企业必须与中小企业组成联合体或者合同分包，且中小企业承担的部分必须达到采购文件的比例才可以参与投标、响应。联合体或者合同分包预留，通常就是所说的“大带小”预留方式，对于破解中小企业参与大型项目，尤其是大型建设工程困局有很强的正面意义，这正是46号文的创新之处，毋庸讳言，大型建设工程是大企业的天下，怎么落实扶持中小企业预留份额措施，怎么留、留什么？一直缺乏行之有效的措施。联合体或者合同分包“大带小”预留方式，从责任上对工程项目采购人进行约束，从措施上激励大企业带着中小企业参与预留项目，体现了立法者对于鼓励中小企业参与大型建设项目的制度考量。财政部《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号）也要求：规范资格条件设置，要求大企业与中小企业组成联合体等形式，确保中小企业合同份额。

这样的规定，是因为中小企业客观上实力较弱，履约风险、管理便利性方面的考虑，对一些采购规模较大、技术门槛较高的大型建设工程项目，采购人会本能地排斥中小企业参与，突出的表现就是在业绩条件的设置非常苛刻，造成恶性循环，也就是说如果不采取措施，中小企业会永远地被排斥在政府采购市场尤其是大型建设项目的大门之外。46号文实施后，采用联合体落实预留份额的，应当设置为资格条件。也就是说：对于此类联合体预留份额采购项目，大企业要想参与竞争，就必须与中小企业组成联合体，且达到招标文件载明的“一定比例”，才有资格参与投标、响应。如果不提供与中小企业组成联合体的联合协议，或者中小企业成员承担的比例达不到采购文件要求的比例 ，就没有机会参与该项目的投标、响应了。

这样的制度设计，就是倒逼大企业要想获得大型建设项目，就必须和中小企业联合起来。这样可以保证 “大企业吃肉，中小企业也能有汤喝”，中小企业凭借这个“汤”生存下来；另一方面，更为重要的是，中小企业通过与大企业组建联合体获得了大型建设项目的业绩，一方面增强了实力，另一方面获得了用户看重的业绩，为以后直接参与政府采购市场尤其是大型建设项目打下了基础。

其次，亚利在此还要澄清组建联合体落实预留份额扶持政策必须注意的两个疑难问题。第一个问题是，46号文第八条规定“联合体中中小企业承担的部分达到一定比例”可以享受预留份额扶持政策。请问这里的 “一定比例”，到底是多少呢？46号文规定了组成联合体享受价格优惠政策时小微企业合同份额的比例是30%。第九条规定：接受大中型企业与小微企业组成联合体的采购项目，联合协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额30%以上的，应当对联合体给予价格扣除，用扣除后的价格参与评审。也就是说，小微企业的合同份额占联合体的30%以上，联合体才享受价格扣除优惠。有一些同行据此认为，第八条联合体享受预留份额扶持政策的比例也必须要求中小企业合同份额占到30%以上。亚利认为：这一看法是不正确的。从政策本身来说：显然这是由采购人自己结合项目实际情形确定的，并不适合一刀切规定了一个确定的比例数值。实践中，一些大型工程项目，就整体工程而言，对资质、技术实力的要求较高，但是不是工程里面所有的部分都不适合中小企业呢？答案是否定的。类似工地平整，道路、附属宿舍修建，绿化配套等建设工程，中小企业完全可以胜任。过去，为了管理方便，一股脑儿就让大的施工企业干了。现在采购人因为部门预留份额指标的压力，可以在采购文件中载明：大型企业应当和中小企业组成联合体，将工程适宜的部分交给中小企业去干。至于多大比例，根据项目具体情况由采购人自行确定就可以，可以是5%，也可以是10%，但不一定非要30%。如此以来，一方面，给中小企业参与政府采购市场尤其是大的工程项目创造了一个新路径；另一方面，也给了采购人基于项目实际对合同比例可以自由裁量的权利。实践中，项目的复杂性、差异性非常大，的确不宜一刀切。

第二个问题是，中小企业和大型企业组成联合体，中标成交的业绩算谁的？或者说：联合体的业绩归联合体整体所有，还是每个成员都可以享有？目前法律法规没有明确规定。但我们可以设想一下：如果要求联合体的业绩只归联合体整体所有，那就意味着：联合体中的每一个成员在后续参加政府采购项目时，只能继续以联合体的形式参与竞争，否则，无法享受这个业绩。亚利认为：联合体是供应商之间基于一个具体项目临时结成的组织形式，要求他们不管什么项目都一直保持联合体组织形式才能享受此前的业绩，不切合实际。亚利也发现一些地方，比如吉林省住建厅就做出了规定：联合体参加该部门主管的建设项目，联合体业绩每个成员都可以享受。这意味着：每一个成员在后续的投标响应中，都可以享受此前联合体的业绩。亚利认为：此种做法能够更好地彰显“大带小”组成联合体、落实中小企业扶持政策的初衷。当然，对于技术特别复杂、资质要求特别高的采购项目，还可以进一步要求供应商提供其在联合体中承担的具体内容，与招标文件设置的同类合同范围相匹配才算符合要求的业绩。

各位政府采购同行，在政府采购中强化落实预留份额、加大价格优惠力度，为中小企业纾困解难，已经写进了国家“稳经济33项措施”之中。我国1.5亿个市场主体，中小企业占了99%以上。中小企业还提供了我国80%的城镇就业岗位和90%的新增就业机会。可以说，稳住了中小企业，就稳住了中国经济的基本盘。在现阶段，进一步落实好预留份额等扶持政策，助力中小企业在困难中站稳脚跟、恢复元气，有着更为现实的积极意义。