亚利聊政采(370)：教材插图采购项目，怎样把住质量关？

8月22日，广受关注的人民教育出版社小学数学教材插图问题，终于等来了处理结果：教育部发布调查处理通报，指出了教材插图存在的突出问题，并对有关单位及27名失职失责人员进行了严肃追责问责。痛定思痛，亚利不禁要问：政府采购从业人员应该从中汲取什么教训？在类似教材插图等需求不明确的采购项目中如何把好质量关呢？本期音频亚利结合这个公共事例谈一谈自己的思考。

教育部通报列举了教材插图存在三方面的问题：一是不美观向上，与立德树人根本要求存在差距。整体画风不符合大众审美习惯，大部分插图人物形象丑陋，精神风貌不佳，没有体现出我国少年儿童阳光向上的形象。二是不严肃规范，个别插图存在错误。插图数量过多，制作专业水准不高，个别插图存在科学性、规范性问题。三是不细致准确，部分插图容易让人误读。一些插图绘制粗糙，线条绘制和元素选择不当，图片比例不协调。

拨开现象看本质，具体到政府采购制度规则，亚利认为，这就是采购需求失控，采购目标走样的典型案例。

众所周知，出版社属于事业单位，是政府采购的适格主体。依照《事业单位财务规则》（财政部令第108号）第十七条、第二十二条规定：事业单位应当将各项收入、支出全部纳入单位预算。也就是说：出版社用于教材插图绘制的采购资金，不管什么来源，都属于预算管理的财政性资金。因此，依照“应采尽采”的要求，应当纳入政府采购，只要资金达到限额标准，就应按照政府采购法律体系做好采购需求确定、采购活动和履约验收管理。

那么，怎样做好教材插图采购项目呢？亚利认为，首先要从源头做好采购需求管理。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第五条规定：采购人对采购需求管理负有主体责任。对于金额大、影响较大、技术复杂的项目，采购人应当通过需求调查，确保采购需求合规、完整、明确。就教材插图绘制采购项目而言，首先采购标的是用于全国范围的小学数学教材，影响不可谓不大，这就决定了此类采购项目更须慎之又慎、倍加专业严谨才行；其次，“教材”的属性决定在传授知识之外，还要起到立德树人的突出作用。这就要求其主题、绘画风格在强调美术艺术性的同时，更要追求积极向上的社会主义主流价值观和内涵，这也意味着一些艺术风格很强、甚至业内艺术成就很高的艺术家可能未必能胜任这个项目；第三，既然是“插图”，必须和文字相匹配，必须和文字的内容、主题，传递的价值观相匹配，这就要求：插图绘制服务不是脱离文字随意性创作的。此外，作为“教材”的一部分，“插图”的内容和风格应该为学生、教师、家长喜闻乐见。这些需求特点都在表明：教材插图带有强烈的公共服务产品的性质，必须考虑到大多数公众的感受和接受能力。按照《政府采购法实施条例》第十五条规定：政府向社会公众提供的公共服务项目，采购人应当就确定采购需求征求社会公众的意见。因此，在教材插图项目采购前，采购人可以广泛地征求业内专业人士的意见，形成一些初步设想和方案，通过互联网等便捷渠道进行发布，汲取公众意见和智慧，不断修改完善项目需求。

依据22号文第十九条，采购需求可以分为两大类：第一类是采购需求客观、明确的，第二类是采购需求不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目。对于教材插图采购项目，采购需求更为特殊，不仅采购人无法完全确定需求的客观指标，连供应商自己在投标响应时也无法给出确定的采购需求。这就是说：供采双方都是只能看到履约结束验收合格、插图作品得到采购人认可时，才算是确定了完整的采购需求。因此，无论是采购文件还是投标、响应文件，在采购时均无法准确描述和提供项目的采购需求和方案。显然，此种情形下，采用公开招标方式很难保证采购效果，也不宜采用最低价成交的竞争性谈判。依据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号) 第三条规定，“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”可以采用竞争性磋商方式开展采购。因此，教材插画采购项目应当采用竞争性磋商方式，评分方法应该为综合评分法。

那么，教材插图采购项目下一步该怎么采呢？22号文第二十一条规定：供应商经验和能力对履约有直接影响的，可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要求，并合理设置分值和权重。这就启发我们：类似教材插图采购项目，无法清晰描述其采购标的的采购需求时，可以对完成此项采购任务的供应商设置要求：团队和项目负责人有没有相应的职称、专业背景？有没有类似业绩、奖项？等等。实际上，对教材插图绘制服务的采购就变成了对教材插图绘制服务团队的采购。

应该说：从采购标的到采购该标的的服务团队，采购过程还是比较粗放的，因此不确定性还是比较大的。22号文还给出了进一步的制度设计：那就是成本补偿合同。采购人尽可能细致地描述教材插图 的功能、应用场景、目标，要求供应商在投标、响应时提供若干插画设计稿，在采购文件中载明：评审后位列前三名的，分别给予一定金额的补偿。这样，一方面激励更多的潜在供应商积极投标、响应；另一方面，也可以在一定程度上弥补供应商投标、响应的参与成本，供应商在投标、响应时会有更多的专业投入。此外，这类采购项目属于智力成果，有一些供应商虽然最后没有被选中，但其某些创意和内容可能给中标、成交供应商提供借鉴，帮助中标、成交供应商进一步完善作品。因此，采购文件应当载明给予成本补偿的作品知识产权归属采购人。这样通过成本补偿和知识产权归属方面的借力借智，博采众长，就会进一步减少项目采购的不确定性。

总的来说，此类项目由于其采购需求的特殊性，采购时总会有“隔山买牛”的感觉。因此，亚利强调：要想确保采购目标的实现，光靠采购需求管理还是是不够的，更要加强履约验收管理。教材的实际使用者是小学生和学校，依据财政部《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号，以下简称205号文），对于采购人和使用人分离的采购项目，应当邀请实际使用人参与验收。请注意：这里的用词是“应当”，属于强制性要求。鉴于小学生普遍未成年，需要邀请其监护人，也就是小学生的家长参与项目验收。205号文要求：采购人、采购代理机构还可以邀请其他供应商或第三方专业机构及专家参与验收，相关验收意见作为验收书的必备资料。如前所述，此类项目属于政府向社会公众提供的公共服务项目，按照205号文要求，验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。这就要求采购人在验收时要广泛吸纳公众参与，认真听取公众意见。对于公众提出的合理化建议，要及时反馈给中标、成交供应商，责令其整改后再验收，直到达到采购目标、让公众满意为止。

亚利认为：此次教材插图事件，一方面为政府采购从业人员敲响了警钟，另一方面也在时刻提醒政府采购同行，在追求专业的道路上更须持久的耕耘，专业永远在路上。