亚利聊政采(373)：经办人员变动，没有公开采购意向怎么办？

历经3年的培育，从2022年1月1日起，“政府采购意向公开”制度在全国范围内正式施行。为什么要推行政府采购意向公开制度？亚利理解主要有两个原因：一是帮助市场主体提前知晓采购商机信息，便于取舍决策、充分准备，这也是优化营商环境的主要举措；二是提升政府采购的透明度、防止腐败。但实践中，一些采购人认为：采购活动开始之前横插一个意向公开环节，生生拉长了采购时间，采购效率变低了。这样的认识有道理吗？亚利结合一个案例和各位同行聊一聊这个话题。

首先看易采通App上的一个案例：2022年，某林场计划委托一家采购代理机构实施无人机播种造林服务项目，预算700万元，播种时间为3月15日至4月15日。这个项目为该林场每年例行的采购项目，但由于今年经办人员变动，前期没有及时进行采购意向公开这一规定动作，时间到了2月中旬才发现这个问题。按照财政部《关于开展政府采购意向公开工作的通知》(财库〔2020〕10号，以下简称10号文)的要求：“原则上不得晚于采购活动开始前30日公开采购意向”，至少应该在采购之前30日进行意向公开。这样一来，采购意向公开后30日就要到3月底了，这时再发布招标公告开始采购，即便进展顺利，采购结果也要到4月底才能出来，但根据时令，过了4月中旬当地飞播的成活率就会显著降低。于是，该林场认为：依据10号文规定，“因预算单位不可预见的原因急需开展的采购项目，可不公开采购意向”，于是决定本项目不做采购意向公开，直接开展后续招标采购。那么，该林场的认识和做法是否正确呢？

据亚利了解，实践中，不少采购人也存在着类似的认识和做法。这些采购人认为：长期以来，政府采购被诟病的一个重要原因是采购程序多、周期长、效率低。在采购公告前又横插了一个采购意向公开环节，意向公开之后至少还要等30日以上才可以开展采购活动，这样一来，采购时间岂不更长？采购效率岂不更低？

那么，“采购意向公开”真的是一个没事找事的制度设计吗？亚利认为：采购意向公开是财政部在《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中首次确立的提升政府采购透明度的重要制度安排，也是《世界贸易组织政府采购协议（GPA）》等国际组织规定的主流信息公开制度，旨在为供应商优化营商环境。根据10号文规定，按项目实施的目录内或者限额标准以上的采购项目均应当在中国政府采购网及其地方分网公开采购意向，并使用《政府采购公告和公示信息格式规范（2020年版）》(财办库〔2020〕50号)规定的法定文本，这是一项强制性要求，采购人必须不折不扣地落到实处。10号文规定：除以框架协议采购方式实施的小额零星采购和由集中采购机构统一组织的批量集中采购外，按项目实施的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程、服务采购均应当公开采购意向。这一规定就表明：采购意向公开制度的适用范围是全口径的，包括适用《招标投标法》及其实施条例的工程招标项目在内，均应当开展采购意向公开。

10号文还规定：因采购人“不可预见的原因急需开展的采购项目，可不公开采购意向”。那么，本案例中，采购人经办人员变动，是否属于无需公开采购意向的例外情形呢？答案是否定的。这里“不可预见的原因”主要是指自然灾害等不可抗力、政策变化等导致采购人无法提前预知的外部因素；至于采购人内部工作安排调整、业务变化，属于采购人的自身因素，并不构成10号文规定的“不可预见的原因”。从案例中可以获悉：无人机播种造林服务为该林场每年例行的采购项目，不存在“不可预见”性。至于经办人员变动，也属于采购人难以避免的事情，采购人理应建立完善的人员交接和内部控制制度，从制度上杜绝因人误事情形的发生。本案例中，该林场由于经办人员变动导致采购意向公开被耽搁，恰恰暴露了其内控制度的弱化和专业水准的缺失，因而不能因此获得制度的迁就。

按照10号文规定，采购项目预算金额是采购意向公开的必有内容，那么是否意味着采购意向非要等部门预算批复后才可以公开呢？答案也是否定的。从制度设计的初衷来看，采购意向公开应当尽可能提前，对于部门预算批复前公开的采购意向，以部门预算“二上”内容为依据；对于部门预算批复后公开的采购意向，以部门预算为依据。而30日这个时限仅仅是特殊的例外，不能视为一般项目的意向公开时限。10号文还规定，采购人可以采用定期或者不定期公开方式，可以由主管预算单位汇总本部门、本系统所属预算单位的采购意向集中公开。这些制度设计，就是鼓励采购人尽可能采用各种方式提前公开采购意向。因此，以人员变动为借口不去公开采购意向、指责采购意向公开制度拉长了采购周期、影响了采购效率，这是站不住脚的。

实践中，可能存在这样的情况：采购意向公告后，后期采购项目的预算金额、采购方式、采购时间等发生了变化，那该怎么办？对此，10号文做出了针对性规定：采购意向仅作为供应商了解各单位初步采购安排的参考，采购项目实际采购需求、预算金额和执行时间，以预算单位最终发布的采购公告和采购文件为准。因此，采购人只要前期及时公开了采购意向，后期项目发生了变化并不需要重新公开采购意向。

本案例中，播种造林具有很强的时令性，过了时令飞播的成活率就会显著下降。因此，该林场前期没有合规地进行采购意向公开，不能机械套用10号文，非要补上意向公开，再等30日后才去开展招标活动，也不能因此就取消采购活动，这两种做法都会拖累项目顺利进展和实施效果。没有开展意向公开又不能耽搁项目实施，本项目只能抓紧时间实施采购活动。但对采购人及其经办人员没有按照强制性规定开展意向公开的行为，应当予以处罚和处分。10号文并没有规定违反采购意向公开制度的处罚条款。一些采购人据此认为不公开采购意向也是可以平安无事，这种认知是错误的。不公开采购意向，或者采购意向公开中出现违规行为，属于采购人违反政府采购内控制度的问题。财政部《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）提出要将采购人内部控制制度的建设和执行情况纳入绩效考评体系；财政部门要将采购人内部控制制度的建设和执行情况作为监督检查的重要内容，强化监督指导。依据《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）第三十六条规定，由财政部门采取约谈、书面关注等方式责令采购人整改，并告知其主管预算单位。对情节严重或者拒不改正的，将有关线索移交纪检监察、审计部门处理。