亚利聊政采（387）：投标文件澄清和修正应当注意哪些问题？

评审环节，供应商对投标文件进行必要的澄清，以及评标委员会对投标文件进行修正，是经常发生的情形。但在什么情形下适用澄清、什么情形下适用修正，实践中存在着不同的认识，本期音频亚利就结合一个案例和各位同行聊一聊。

先看案例：某采购人就“交通行业数据中心软件开发采购项目”委托采购中心实施公开招标，预算金额416万元，2020年12月8日开标，四家供应商提交投标文件并通过资格性、符合性检查，经评审后A供应商中标，B供应商在法定期限内提出质疑并对质疑答复不满随即向财政部门提起投诉。B供应商认为：采购中心对自己投标文件中承诺的质保期认定有误。财政部门查明：采购文件附件用户需求的第20-34页有关SAN光纤交换机、虚拟化系统软件等软硬件设备的质保期均要求“提供三年原厂硬件质保”。财政部门审查B供应商投标文件时发现：其中的“投标报价表”中对SAN光纤交换机、虚拟化系统软件等承诺的质量保证期为“验收后12个月”。但是，B供应商在投标文件中还提供了SAN光纤交换机、虚拟化系统软件售后服务承诺书，厂商承诺的质量保证期（或者售后服务期）均为三年。显然，B供应商投标文件对质保期的表述前后存在不一致。财政部门调查还发现，采购文件“投标人须知”第32条规定：对投标文件中的错误或矛盾，将按不利于出错投标人的原则进行修正，并且规定：“修正的结果对投标人具有约束作用，投标人应当接受并确认这种修正，否则，将被作无效投标处理。”据此，评标委员会以不利于B供应商的原则按承诺质保证期为12个月进行了认定。财政部门最终认定采购文件载明“对投标文件中的错误或矛盾，将按不利于出错投标人的原则进行修正”的做法违反了法律规定，责令重新开展采购活动。

从案例来看，B供应商“投标报价表”中载明质量保证期为“验收后12个月”，另外提供的售后服务承诺书中载明厂商承诺的质量保证期为3年，显然，这属于同类问题表述不一致，怎么处理呢？《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第五十一条规定了供应商澄清机制：对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。从这一规定可以看出，澄清必须同时具备以下七个条件：首先，澄清的内容仅限于投标文件中含义不明确、或者有明显的文字和计算错误，以及本案例中存在的同类问题表述不一致的内容；其次，有权要求投标人澄清的主体是评标委员会，不是采购人或者采购代理机构（即本案例中的采购中心），供应商也不得主动提出澄清；第三，澄清的形式是书面形式，即评标委员会应当以书面形式要求投标人澄清、投标人也必须以书面形式提供澄清说明；第四，澄清须经投标人确认，投标人的书面澄清要加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字；第五，投标人的澄清不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。第六，澄清须在评标委员会规定的合理时间内做出；第七，澄清的内容作为投标文件的组成部分。本案例中，在评审环节，评标委员会应当要求B供应商对投标产品的质保期是“验收后12个月还是3年”，进行必要的澄清，然后根据澄清的内容进行评审，如果是“验收后12个月”则由评标委员会认定未实质性响应，应认定B供应商投标无效；如果是质保期3年，则属于实质性响应，评标委员会应当继续评审活动。

从制度本身来看，是否启动供应商澄清是评标委员会的自由裁量权，这必然导致另一种担心，评标委员会可能会滥用供应商澄清程序，引发不公：眼见自己熟悉的供应商快要被认定无效了，就启动澄清程序，令其起死回生。实践中，一些采购人或者采购代理机构为了避免此类情形发生，就采用效力修正的方式，通过采购文件约定修正规则以解决前后表述不一致等情形的内容效力认定问题。亚利认为：在一定场合下，这样的修正方式是可以的。比如：由于采购文件内容庞杂，为了方便供应商响应，就会单独列出投标产品的技术响应表，由供应商根据投标产品填写技术参数，通常这个数据来自供应商之手，更接近真实。同时为了方便供应商投标和专家评审，通常又会附上一个技术偏离表，由供应商对应填写是否偏离技术参数。供应商往往出于评审时数据要看，就会被动地填写“无偏离”，或者采购文件技术偏离表要求什么区间的参数，供应商就写什么区间的参数，显然这个数据就不一定真实。那么，供应商投标文件中的技术响应表和技术偏离表就会出现表述不一致。那怎么处理呢？一些有专业经验的采购人或者采购代理机构就会在采购文件载明：技术响应表和技术偏离表不一致的，以技术响应表为准。这是采用采购文件效力修正两者表述不一致时候的问题，显然，此种情形下，评标委员会只能按照采购文件的约定进行效力修正，而不能启动供应商澄清程序。有人可能会问：这种采购文件载明的修正是否构成对评标委员会评审权的非法干涉呢？答案是否定的。《政府采购法实施条例》第四十一条规定，评审专家应当按照客观、公正、审慎的原则，根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审。也就是说：采购文件中载明的修正程序应当成为评标委员会评审的依据，不存在非法干涉的问题。

实践中，还有一些情形，只能通过评标委员会要求供应商书面澄清来完成，而无法通过采购文件载明进行效力修正。如招标文件要求供应商提供投标产品的技术响应表，为了防止虚假响应，同时又要求供应商提供产品宣传页、产品主页截图。但是供应商的产品宣传页、产品主页截图往往并非专门为本项目所制作，或者更新不及时，其信息与供应商投标文件技术响应表相比，可能会有缺项、数据不一致等问题。这时候就不能通过采购文件载明规则进行效力修正，只能由评标委员会以书面形式要求供应商书面形式予以澄清。

同类问题表述不一致或者有明显计算错误还存在一种特殊情形：那就是供应商投标文件报价不一致或者存在明显计算错误怎么办？在评审实践中，一些评标委员会也会机械套用澄清程序，让供应商书面澄清，亚利认为，这样的做法是不合规的。投标文件报价问题一旦让供应商澄清，供应商就会根据现场竞争状态选择对自己最有利的报价，这显然就有悖“澄清不得改变投标文件的实质性内容”的前提了。对于报价不一致问题，只能采用招标文件载明的方法修正，或者根据87号令第五十九条规定的法定规则进行算术修正。

具体到本案例来说，招标文件载明修正规则：对投标文件中的错误或矛盾，将按不利于出错投标人的原则进行修正，修正的结果对投标人具有约束作用，投标人应接受并确认这种修正，否则，其投标将被作为无效投标处理。这样的规定存在的问题：第一，什么叫“不利于出错投标人的原则”？含义不准确，这会给评标委员会和供应商造成很大困扰，也会给一些专家留下发挥的空间；第二，不分青红皂白地倡导“不利于出错投标人的原则”，大概率会诱导评标委员会简单操作，认定无效投标响应了事。因为什么情形“不利于出错投标人”呢？显然是认定无效投标，把供应商踢出完事。因此，亚利认为：设置澄清、修正规则，不应当看是对“出错投标人”有利，而要看是否公平、公正，是否满足诚实信用等原则。