亚利聊政采（388）：验收半年后，发现中标人资质造假，怎么办？

履约验收环节一直是政府采购制度和采购实践的薄弱地带，由此引发的供采争议层出不穷。实践中，经常会遇到产品已经使用了，却曝出供应商资质不合格或者产品不合格，此时，应该怎么认定采购合同的效力？采购项目接下来该怎么办呢？本期音频亚利就结合一个案例和各位同行聊一聊这个话题。

先看案例：2017年6月5日，某采购人就该市相关学校“节能型直饮水设备采购项目”实施公开招标，经专家评审，Q供应商中标。Q供应商与采购人签订了政府采购合同，约定由Q供应商在相关学校里安装投标文件提供的节能饮水机。随后，Q供应商在相关学校安装了S牌YS-3G系列饮水机。履约验收结束近半年后，该市卫生执法局作出行政处罚决定书，认定Q供应商安装在相关学校里的饮水机没有取得卫生许可批件，随后将处罚情况函告知采购人，采购人又报告了财政部门。

财政部门进行调查后发现：该直饮水设备采购项目招标文件规定，所投产品生产厂家须获得全国工业产品生产许可证；投标货物须具有《涉及饮用水卫生安全产品卫生许可批件》；饮水机规格及技术参数过滤等级为3级过滤（含10寸超滤组件），保证出水水质达到或高于国家标准GB5749-2006。Q供应商提交的投标文件中包含有《涉及饮用水卫生安全产品卫生许可批件》，称其提供的设备滤芯为招标文件所要求的超滤滤芯。财政部门调查还发现，Q供应商提供的《涉及饮用水卫生安全产品卫生许可批件》载明：其主要成分和部件水处理材料为聚丙烯滤壳的聚丙烯滤芯、聚丙烯滤壳的颗粒活性炭滤芯、聚丙烯滤壳的炭棒。可见中标的Q供应商提供的直饮水设备并非是招标文件所要求的超滤滤芯，且Q供应商并未提供超滤滤芯的卫生许可批件。财政部门认定Q供应商提供的产品与批件不一致，属于提供虚假材料谋取中标，对Q供应商处以采购金额千分之五的罚款、列入不良行为记录名单、在1年内禁止参加政府采购活动。Q供应商不服，但后续的行政复议机关、一审法院、二审法院的审判中，均支持了财政部门的处罚，认定Q供应商的行为构成提供虚假材料谋取中标。

依照《生活饮用水卫生监督管理办法》（卫生部令〔2016〕第53号）第四条、第十二条规定，国家对涉及饮用水卫生安全的产品实行卫生许可制度。生产涉及饮用水卫生安全的产品的单位和个人，必须按规定向政府卫生主管部门申请办理产品卫生许可批准文件，在批准文件获得后，方可生产和销售。因此，在本采购项目中，提供直饮水设备的供应商必须提供与产品相应的《涉及饮用水卫生安全产品卫生许可批件》；因为是与产品相关的行政许可批件，原则上采购文件应当将这一要求设定为实质性要求（也有设置为特定资格条件的处理），供应商提供的许可批件不符合的，评标委员会应当认定该供应商投标无效。本案例中，Q供应商的许可批件注明其主要成分和部件水处理材料为聚丙烯滤壳的聚丙烯滤芯、颗粒活性炭滤芯、炭棒，并非招标文件所要求的超滤滤芯，这就意味着Q供应商的许可批件应当在符合性审查时不予通过，其投标应当认定为无效，因为招标文件要求必须是超滤滤芯，Q供应商为了中标牟利，在投标文件里谎称其产品是超滤滤芯。评标委员会未尽到审慎义务，让Q供应商通过符合性审查并最终中标，评标委员会成员评审行为违规，财政部门应当依法给予专家相应的处罚。在验收环节，根据财政部《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》（财库〔2016〕205号），采购人应当按照采购合同的约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认，Q供应商的许可批件对应的不是超滤滤芯，其履约提供的是招标文件载明的超滤滤芯，两者明显不一致，如果采购人认真履责，就会发现Q供应商的产品不符合招标文件要求的许可批件，就不应当令其验收过关。因此，采购人在履约验收环节也存在违规行为，财政部门应当依法予以采购人相应处罚。Q供应商提供的许可批件（非超滤滤芯）和投标文件的内容（声称为超滤滤芯）不一致，财政部门认定Q供应商为提供虚假材料谋取中标，并予以处罚，也是适当的。

有政府采购同行会问：Q供应商提供的产品行政许可批件不符合实质性要求，其中标结果和签订的政府采购合同当然无效，但本项目后续怎么处理呢？亚利认为，Q供应商提供的直饮水设备没有卫生许可批件，完全不具备验收的基础，因此，本项目应当由采购人重新开展采购活动，Q供应商提供的直饮水设备应当由Q供应商自行拆除，退还采购人已付货款并承担由此产生的所有损失。《政府采购法实施条例》第七十一条第四项规定：政府采购当事人有其他违反政府采购法或者本条例规定的行为，经改正后仍然影响或者可能影响中标、成交结果或者依法被认定为中标、成交结果无效的，政府采购合同已经履行，给采购人、供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。值得要注意的是，本案例不适用这一项规定，本项目Q供应商投标是无效的，政府采购合同自然是无效的，不存在“政府采购合同已经履行”的前提。

实践中，还可能存在另一种情形：供应商并不满足《政府采购法》第二十二条关于资格条件的规定，如：供应商参加政府采购活动前3年内，在经营活动中存在重大违法记录、大企业参加中小企业的预留项目，却中标、成交了，且其提供的产品符合政府采购合同的要求，履约验收结束后应当怎么处理呢？这个时候是否意味着验收必然无效、必须由采购人重新开展采购活动呢？答案是否定的。亚利认为：供应商不满足《政府采购法》第二十二条关于资格条件的规定，就不具备投标、响应资格，自然中标、成交结果是无效的，与采购人签订的政府采购合同也是无效的，但是此时采购人凭空得到了一个验收合格的产品，和供应商之间就构成不当得利之债。依据《民法典》第九百八十五条规定，得利人没有法律根据取得不当利益的，受损失的人可以请求得利人返还取得的利益。这里的“不当利益”与道德概念无关，指的是受益人（即采购人）取得利益既没有法律上、也没有合同上的依据。在此情况下，受损失的人（即供应商）可以请求得利人（即采购人）退还取得的利益（即供应商提供的产品）。就工程、服务或者被使用、固定的货物而言，已经不具备返还“不当利益”的可能性，采购人只能支付资金作价赔偿。虽然从形式上看和政府采购合同履约很相像，但此时政府采购合同并不存在，所以采购人支付的也不是政府采购合同价款。当然，这个时候采购人的采购需求实际上已经实现，也就不能重新开展采购活动了。需要指出的是：虽然供应商得到了货款，但是，其间供应商等如果存在违法行为的，财政部门依然应该予以处罚。