亚利聊政采（389）：财政部门可以认定政府采购合同效力吗？

《政府采购法》第四十三条规定，政府采购合同适用合同法。2021年1月1日起，合同法被编入《民法典》。自然地，政府采购合同就应当适用《民法典》，依据《民法典》，合同效力的认定机关为仲裁机构或者人民法院，实践中，一些政府采购同行和审判人员认为：财政部门无权认定政府采购合同的效力。这样的认知正确吗？本期音频亚利就结合一个案例聊聊这个话题。

先看案例：2013年8月7日，某地财政部门作出《行政处罚决定书》，认定H供应商在“电教站的电子琴采购项目”中提供虚假材料谋取中标，并处采购金额千分之九的罚款、列入不良行为记录名单、二年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。H供应商不服，在随后几年中，向法院提起诉讼，称财政部门的《行政处罚决定书》中没有确定中标无效，事实上已经确定中标有效，合同一经签订即产生法律效力，合同双方应当按合同履行合同义务。案件历经一审、二审、再审法院审理，法院均确认H公司存在提供虚假材料谋取中标、成交的行为。H供应商仍不服，向检察院申请监督，但未得到支持。后采购人要求H供应商将存放在采购人处的电子琴搬走，遭到H供应商拒绝，采购人遂向一审法院提起民事诉讼，要求四点：（1）确认H供应商在其电子琴采购项目的中标结果无效；（2）确认采购人与H供应商签订的《政府采购合同协议书》无效；（3）判令H供应商立即搬离存放在采购人处的203台电子琴；（4）判令H供应商支付仓库保管费72000元。2019年10月8日，H供应商向财政部门递交行政确认申请书，请求确认涉案中标结果及《政府采购合同协议书》有效。2019年10月30日，财政部门作出复函，认定H供应商要求确认的政府采购过程中的中标、成交结果无效。H供应商不服，提起行政诉讼。一审法院认为，H供应商在涉案采购项目中提供虚假材料谋取中标的行为，已经生效判决确认；财政部门的复函对涉案中标、成交结果作出无效认定，事实清楚，适用法律正确。财政部门依据生效判决确认的事实，对涉案采购项目中标合同效力作出认定的行为，应属于行政确认行为。判决驳回H公司的全部诉讼请求。H供应商不服，向二审法院提起上诉称：财政部门不宜确认中标结果无效，中标结果及政府采购合同应当有效。二审法院认为：本案中，H供应商具有提供虚假材料谋取中标、成交的行为，已由生效判决予以认定，具有事实根据，符合上述规定，结果正确，并无不当。但是，H供应商向财政部门请求确认合同有效，明显无法律依据，H供应商对此无请求权，可另行通过民事途径进行救济。

这个案例从2013年打到2019年，历经两次行政诉讼、一次民事诉讼，导致采购标的203台电子琴存放在采购人处长达6年无法处置，由此带来的人力、物力消耗难以估计。亚利仔细研读，认为本案例的争议焦点主要有两个：第一，中标、成交结果无效是否应当由财政部门作出认定，财政部门的认定是否属于行政确认？第二，政府采购合同无效，可否由财政部门认定？

从案例本身来看，财政部门认定H供应商提供虚假材料谋取中标，H供应商也没有否认，多次诉讼的法院判决均予以认定。根据《政府采购法》第七十七条第一款规定，供应商提供虚假材料谋取中标、成交的，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动。因此，本案中的财政部门对H供应商处以采购金额千分之九的罚款、列入不良行为记录名单、在两年内禁止参加政府采购活动的行政处罚，并不存在任何问题。但是，《政府采购法》第七十七条第二款则规定：供应商存在前款提供虚假材料谋取中标、成交的第一至五项情形之一的，中标、成交结果无效。即：只要财政部门认定供应商存在提供虚假材料谋取中标、成交的，中标、成交结果必然无效。那么，在这种情况下，财政部门的《行政处罚决定书》是否还需要对“中标、成交无效”予以确认呢？亚利认为：财政部门对“中标、成交无效”予以确认是其法定义务，应该也必须在《行政处罚决定书》明确这一点。本案中，财政部门未在《行政处罚决定书》认定“中标、成交结果无效”，显然是存在瑕疵的，财政部门应当撤销原《行政处罚决定书》，除了原先的认定和行政处罚外，对“中标、成交无效”进行补充确认。也正是由于财政部门的疏忽和不专业，给了H供应商以此为由无休止缠诉的借口。应当指出的是，“中标、成交无效”，是供应商被认定提供虚假材料谋取中标、成交必然的法定后果，即使是财政部门《行政处罚决定书》上忘记确认，也不能据此得出“中标有效”的结论，H供应商以此滥用诉讼权利、拒绝拉回保管在采购人处的采购标的，是毫无道理的。采购人在民事诉讼中要求判令H供应商立即搬离存放在采购人处的203台电子琴，判令H供应商支付仓库保管费，法院应当予以支持。

亚利认为，认定中标成交结果无效是财政部门作出的具体行政行为，从广义上看应属于行政确认范围。所谓行政确认，是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，予以确定、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。财政部门作为政府采购监督管理部门，认定中标结果的效力应属于其职责范围，本案中财政部门作出行政处罚时，应当依法作出监督检查决定，认定中标无效。因此，中标、成交无效虽属于法定后果，但仍需通过行政行为予以确认。

关于合同效力的认定，本案例中的二审法院认为，供应商向行政机关请求确认合同有效，明显无法律依据，供应商对此无请求权；同时认为，供应商可另行通过民事途径进行救济。亚利认为，二审法院这一认定遵循《民法典》的相关规定，即针对合同效力的争议，认定机关只能是仲裁机关或者人民法院。显然，这与《政府采购法》的规定是不相符的。根据《政府采购法》第七十三条规定：采购人或其委托的采购代理机构存在违规行为影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果，中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商。这一规定就意味着：对于由存在违规行为形成的政府采购合同，财政部门有权行使撤销权。

亚利认为，由于政府采购合同数量庞大且时效性要求较强，其形成又具有法定的程序性，一旦发生效力争议，就按照普通民事合同一律由仲裁机关或者人民法院通过仲裁或者诉讼程序确认合同效力，必然导致采购效率的极大降低，浪费国家行政和诉讼资源。另一方面，财政部门作为政府采购的监督管理部门，理应对中标、成交结果是否有效进行监管，因此给予财政部门认定政府采购合同效力的权力，更简便易行，更能提升裁决效率。亚利认为：政府采购合同不同于一般的民事合同，在规范政府采购合同方面，《政府采购法》与《民法典》是特别法与一般法的关系，《政府采购法》对政府采购合同有规定的应当适用《政府采购法》，根据《政府采购法》的规定，财政部门应当依法行使政府采购合同的撤销权。

当然，财政部门依法行使政府采购合同的撤销权，并不是对人民法院审判权的挑战，当事人认为财政部门撤销政府采购合同对自己造成损害的，可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院也可以认定财政部门撤销政府采购合同的行政行为无效。