亚利聊政采（412）：投标文件创建码或机器码一致可认定为串标吗

围标、串标就像隐藏在身体里的一颗毒瘤，严重地影响了政府采购市场的公平公正，直接损害了其他投标人的合法权益。在工程招投标领域，更有“十标九串”“轮流坐庄”之说，手段隐蔽让人防不胜防。政府采购电子化推行以后，供应商串通投标有了新的表现形式。如，投标文件创建标识码、文件制作机器码一致等。这些情形可以直接认定为串通投标吗？我们先来看一个案例：

某采购代理机构组织一个网络安全管理采购项目，发现A公司和B公司投标文件创建标识码一致，认为两家公司涉嫌恶意串标，故上报本级财政部门。财政部门随后对两家公司进行调查询问，并组织专家论证，背后的原因这才浮出水面。原来，该网络安全管理采购项目的服务内容需要网络安全和网站开发两部分，A公司主要业务是做网络安全，B公司则擅长网站开发。A公司下载招标文件后，准备将网站开发这部分外包给B公司，B公司因A公司出价太低拒绝了合作。后来，B公司考虑到自身有本地人员驻场和价格双重优势，决定自行单独投标。谁料，B公司在制作投标文件的过程中，误用A公司的招标文件制作了标书并上传，这就导致了A与B两家供应商投标文件创建标识码完全一致。

问题来了：投标文件创建标识码一致，可以认定为恶意串标吗？

文件创建识别码是指生成文件的软件的版本号、ID号、软件操作者的登录信息、软件驱动锁号等所有与此软件相关的信息代码。文件创建标识码一致意味着什么？意味着不同的文件是基于同一源文件制作的。因此，A、B两家公司的投标文件创建标识码一致，只能说明两家公司投标文件基于同一源文件制作。是否构成恶意串标，则另当别论。

亚利在此需要解释一下，恶意串标与串标有所区别，串标的行为不一定构成恶意串标，不同类别的串标行为最终导致的后果也不一样。恶意串标行为，应由本级财政部门按照《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）第七十四条规定及调查到的事实情况来判断。《条例》第七十四条明确的恶意串标情形有六种：一、供应商直接或者间接从采购人或者采购代理机构处获得其他供应商的相关情况并修改其投标文件或者响应文件；二、供应商按照采购人或者采购代理机构的授意撤换、修改投标文件或者响应文件；三、供应商之间协商包括报价、技术方案在内的投标文件或者响应文件的实质性内容；四、属于同一集团、协会、商会等组织成员的供应商按照该组织要求协同参加政府采购活动；五、供应商之间事先约定由某一特定供应商中标、成交；六、供应商之间商定部分供应商放弃参加政府采购活动或者放弃中标、成交。《条例》第七十四条还规定了恶意串标行为的兜底条款，即供应商与采购人、供应商与采购代理机构之间、供应商相互之间，为谋求特定供应商中标、成交或者排斥其他供应商的其他串通行为。显然，仅凭投标文件创建标识码一致这个证据，不足以证明两公司符合法定的恶意串通投标的情形。

其实，投标响应文件制作机器码一致是否存在串标也是同样的情形。文件机器码是指文件的电脑MAC地址、CPU序列号、硬盘序列号、主板序列号等所有与此电脑相关的硬件标识号码。这些标识号码都是唯一的、不可修改的。当投标供应商上传投标文件时，文件上会自动标记出该台电脑的机器码。投标文件制作机器码一致，仅能证明两家供应商使用同一台电脑上传的投标文件。例如，同一个采购项目，两家供应商在同一家打印店制作投标文件，打印店员工图方便复制粘贴，会导致两家供应商投标文件制作机器码一致。又如，两家供应商同时使用公共资源交易平台的电脑上传电子投标响应文件，也会导致两家供应商投标响应文件制作机器码一致。这种情况下，同样不能就此判定为恶意串通投标。属于不属于串通投标，需要结合具体情况，在监督检查或投诉环节由财政部门调查核实，依法认定。

由此可见，“投标文件创建码”和“投标文件制作机器码”，这两个词虽然没有统一、明确的定义，但这两个词最终表达的意义都是“同一台电脑”制作的投标文件。依据现行的法律规定，即使同一台电脑制作的投标文件，也只能是有串标的嫌疑之一，是否串标还需要结合其他证据进行判断。

没有确凿无疑的证据，但也不排除串标的可能，就任凭串标者逍遥法外吗？肯定不能。亚利认为，之所以不能直接认定为串标主要原因是缺少法律依据，地方相关部门完全可以出台相关办法补充法律空缺。如果当地财政部门有明确规定的，或者采购文件有规定的，可以作为直接认定串标的依据。除此之外，还可以采取以下三种措施遏制围标串标行为的发生。

一是当地监管部门应加大监管执法力度，尽早建立健全长效机制，实施切实可行的措施，对围标串标行为予以有力还击。湖北省宜昌市财政局近期对涉嫌参与围标串标情形供应商的采购文件、评审资料进行了全面摸排，经过分析确认75家供应商出现投标文件“机器码一致”情形。宜昌市财政局切实履行监管职能，对这75家供应商分别发送了政府采购工作提醒函，提醒他们规范参与政府采购活动行为，严禁参与围标串标违法活动。同时召开约谈会，向他们宣传政府采购政策，提出整改要求。最后，75家政府采购供应商都签署了政府采购供应商承诺书，承诺在今后的政府采购活动中切实遵循诚实信用原则，公平开展市场竞争。

二是采购代理机构在制作采购文件时，应对投标人投标文件创建码或制作机器码一致等行为是否构成串通投标行为，在采购文件中予以明确。若使用同一电子设备制作投标文件，或存在投标文件制作机器码或者创建标识码或造价软件加密锁号信息与其他投标人雷同的，投标无效、保证金不予退还、进行信用信息披露，行政监管部门将依据线索依法进行查处。

三是在政府采购电子化系统中开通投标文件雷同性分析功能。某公共资源交易中心发布的《关于在政府采购交易系统中开通标书雷同性分析功能的通知》明确，在评标系统中开通标书雷同性分析功能，实现对围标串标风险预警提示。若“文件制作机器码”一致，可视为投标人串通投标，其投标无效；若“文件创建标识码”一致，由评标委员会结合项目情况综合评判。

常言道，没有规矩，不成方圆。只有懂规矩，才能在政府采购活动中做到守规矩。对于涉嫌围标、串标行为要重拳出击，采购人、采购代理机构可以作为线索向财政部门报告，财政部门要依法调查处理，若查实属于恶意串通投标之情形，严格按照《中华人民共和国政府采购法》第七十七条规定，处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款，列入不良行为记录名单，在一至三年内禁止参加政府采购活动，有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。