如何理解政采合同的必备条款和实质性条款？

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第四十五条规定，国务院政府采购监督管理部门应当会同国务院有关部门，规定政府采购合同必须具备的条款。那么，哪些条款是必备条款？哪些条款属于不可更改的实质性条款？

哪些属于政府采购合同的必备条款？

“虽然《政府采购法》及其实施条例并没有规定政府采购合同必备条款的内容，但是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称87号令）第七十二条规定，货物和服务项目的政府采购合同应当包括采购人与中标人的名称和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限及地点和方式、验收要求、违约责任、解决争议的方法等内容。也就是说，上述规定的内容属于政府采购合同的必备条款。”新疆招标有限公司政府采购业务相关负责人姚佳告诉记者。

新疆维吾尔自治区政府采购评审专家霍选才提醒，2021年施行的《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号，以下简称22号文）第二十三条规定：合同文本应当包含法定必备条款和采购需求的所有内容，包括但不限于标的名称，采购标的质量、数量（规模），履行时间（期限）、地点和方式，包装方式，价款或者报酬、付款进度安排、资金支付方式，验收、交付标准和方法，质量保修范围和保修期，违约责任与解决争议的方法等。“这在87号令的规定上进行了完善，这一表述与《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第五百九十六条规定的货物类买卖合同的必备条款相类似：一般包括标的物的名称、数量、质量、价款、履行期限、履行地点和方式、包装方式、检验标准和方法、结算方式、合同使用的文字及其效力等条款。”霍选才介绍，“87号令第七十二条、22号文第二十三条相关规定内容可以做为政府采购合同必备条款。”

哪些属于政府采购合同的实质性条款？

业内资深人士林柳枝认为，必备条款并不意味着这些条款不可更改，比如，“采购人与中标人的名称和住所”属于必备条款，中标人因为并购等原因更换注册名称，或者更换注册地址等情形，这样是否意味着该政府采购合同就无效了呢？显然不是的。“政府采购合同的实质性条款才不可变更。”林柳枝说。

哪些条款属于不可变更的实质性条款？“《民法典》第四百八十八条规定：受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。据此可以认为，有关标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，属于政府采购合同实质性变更。依据《政府采购法》第五十条，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。” 山东省政府采购评审专家王其光告诉记者，“此外，要约人、承诺人即政府采购合同甲方、乙方的实质性更换，如从A公司换成B公司，自然属于全新的要约、承诺，属于对政府采购合同的实质性变更，这是法律禁止的。同样是A公司，仅仅是公司名称、注册地址的改变，不改变合同规定权利义务约束的事实，并不构成对合同的实质性变更，可以通过更正公告、备案等方式修改，不妨碍该合同效力。”