专家评审费应当由谁支付？能要求代理机构或供应商付吗？

某政府采购项目在采购文件中规定：根据《政府采购评审专家管理办法》（财库〔2016〕198号，以下简称198号文）第二十三条和第二十五条中集中采购目录外的项目，由采购人支付评审专家劳务报酬的规定，本项目评审专家劳务报酬、异地专家（如有）往返城市间交通费、住宿费等，先委托招标代理机构垫付，后由成交供应商在支付代理服务费时一并支付。要求代理机构垫付并由供应商支付专家评审费合理吗？

专家评审费能转嫁给供应商吗？

政府采购信息报记者检索中国政府采购网信息，发现从2022年1月1日到2023年1月1日的一年间发布的各类采购公告1721189个，其中载明评审专家评审费由中标、成交供应商支付的竟然不少于831个。比如某公园资源调查、范围勘界和总体规划项目在采购公告中规定“本项目代理费收费标准：项目评审专家劳务费标准由成交供应商向采购代理机构支付；领取成交通知书前，成交供应商应向采购代理机构一次付清采购代理服务费。”；比如某项目规定“中标（成交）供应商向受托人缴纳采购代理服务费：RMB18000.00元（人民币壹万捌仟元整），包含：采购代理服务费、评审专家劳务报酬、场地费、咨询、论证会等专项费、市场调研费等。”

显然，在这些项目中，专家评审费均被视为采购机构代理服务费的一部分，收取方式为向中标（成交）供应商收取。如此操作合规吗？

德州学院资产管理处、山东省政府采购评审专家张勇告诉记者：“如果专家评审费由代理机构垫付后向中标（成交）供应商收取，如果中标（成交）供应商放弃中标（成交），这笔费用谁来付？如果项目采购失败，专家评审费谁来付？代理机构的权益如何保障？”

在安徽省铜陵市公共资源交易中心副主任王可看来，198号文第二十三条已经明确，集中采购目录内的项目，由集中采购机构支付评审专家劳务报酬；集中采购目录外的项目，由采购人支付评审专家劳务报酬。

“这就界定了政府采购专家评审费的‘劳务报酬’性质，也明确规定了目录外项目专家评审费应当由采购人支付。然而，在采购实践中，将专家评审费转嫁给中标（成交）供应商或者采购代理机构的案例却屡见不鲜。”王可告诉记者，“将‘专家评审费’与采购代理机构代理费混为一谈，将本应当由采购人或者集采机构支付的专家评审费，转嫁为中标或者成交供应商支付，不仅增加了供应商参与政府采购的成本，也违反了198号文的规定。”

专家评审费由代理机构支付合适吗？

“项目既然委托给采购代理机构，代理机构为采购人服务，由代理机构向评审专家支付专家评审费也是合理的。”一位不愿具名的采购单位工作人员告诉记者。由代理机构支付专家评审费合理吗？

江西省政府采购评审专家蒋宜剑告诉记者：“一般是代理机构支付专家评审费，从执行层面看，评审费的金额很难准确计算，比如废标多次、评标时间延长、需求调查过程多次评审等等，采购人很难之前就做出充足的预算。而且后续的报账程序也非常繁琐。”

不过，这样操作合理合规吗？“专家评审费是被抽取或者接受委托的政府采购评审专家从事项目评审应得到的劳务报酬，依据198号文，专家参加评审活动是政府采购评审专家与采购人依照法律规定缔结的劳务关系，如果让代理机构支付专家评审费，扭曲了这种劳务关系。”王可告诉记者。

在一位不愿具名的财政部门政府采购监督管理人员看来，代理费几乎是采购代理机构接受采购人的委托组织实施项目采购活动得到的全部报酬。“专家评审费由采购代理机构支付，实质上还是将专家评审费与代理费混同，实践中绝大多数代理服务费由中标（成交）供应商支付，如果将专家评审费转嫁为代理费的一部分、由采购代理机构向专家支付报酬，最后还是变成由中标（成交）供应商支付。”上述监督管理人员解释。

张勇认为，根据我国政府采购行业实际发展现状，由采购人支付专家评审费还需要进一步理顺流程，比如采购人在年初预算时应当将专家评审费以“劳务费”等预算科目申报预算，支付环节应当由采购人按照法定的支付标准、票据管理等制度支付和报销等。

据了解，福建省、四川省等省份的财政部门严禁采购人将专家评审费转嫁给代理机构或供应商，严格限定专家评审费由采购人支付，以减少代理机构与专家评审费经济往来、降低后续廉政风险。王可提醒，即使专家评审费由采购人支付，也可以委托采购代理机构做一些辅助工作，比如制作评审专家劳务报酬发放表（载明项目名称、评审时间、支付标准和总额、专家收款账号等事项），供评审专家和采购人签字、盖章确认，提交给采购人，方便专家评审费支付并存档备查。

“招标代理服务费由中标人支付”是指“招标人与招标代理机构约定，招标代理服务费由中标人支付”，其法律性质以及实务操作的问题，招标采购理论界和实务界对此的争论由来已久。本文从法律性质和实务操作两个层面进行分析和探讨，希望借此厘清法律关系，将理论和实务有机结合，从而指导实务操作。

一、该约定的法律性质

“招标人与招标代理机构约定，招标代理服务费用由中标人支付”其法律性质问题，实务界专家学者对此认识不一，主要观点如下。

（一）执行国家规定

部分从业人员认为之所以“招标人与招标代理机构约定，招标代理服务费由中标人支付”，是因为《国家发展改革委办公厅关于招标代理服务收费有关问题的通知》（发改办价格〔2003〕857号）（以下简称857号文）规定，“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。《关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号）只是决定招标代理服务费不再实行政府指导价，改为市场调节价，取消了招标代理服务费的收费性质、计算标准，强调放开“价格”而已，招标代理服务费的支付主体和方式并未取消，所以可以继续执行857号文的规定，即约定招标代理服务费由中标人支付。

（二）构成债务转移

有业内学者认为，招标人与招标代理机构为委托合同的当事人，但如果上述三方当事人均同意由中标人支付招标代理服务费，则在法律上构成了债务转移。即招标人将委托合同项下的部分债务（即招标代理服务费的支付义务）转移给了中标人。由于招标人由此不再承担支付的义务，中标人成为该义务的最终承担者，所以学理上将此情形称为“免责的债务承担”。此时，中标人也成为委托合同的当事人之一，并独立承担支付服务费的义务，招标代理机构依据委托合同向中标人收取服务费。

（三）非债务转移，亦非第三人代为履行

也有业内学者认为，将招标人本应承担的招标代理服务费转嫁给中标人，不仅于法不合，还潜藏着极大风险。从法理上看，约定招标代理服务费由现在不存在、将来可能存在也可能不存在的“中标人”支付，类似于在合同中约定把债务交由未出生的孩子履行，其合同的履约风险远远大于由招标人自己履行，因而不符合《合同法》中关于债务转让和代为履行制度设置的初衷，不属于债务转移或者债务代为履行，其约定的法律效力值得质疑。

即其认为该约定不属于债务转移，也不属于第三人代为履行，但未指出该约定的法律性质。

（四）属于第三人代为履行

笔者认为，根据《合同法》第65条规定：“当事人约定由第三人向债权人履行债务的，第三人不履行债务或者履行债务不符合约定，债务人应当向债权人承担违约责任。“，而招标人与招标代理机构约定招标代理费由中标人支付，正是基于上述规定的“第三人代为履行制度”，属于“由第三人履行的合同”。

二、属于第三人代为履行制度的法理分析

就招标代理服务费而言，招标代理机构是债权人，招标人是债务人，招标人与招标代理机构约定招标代理服务费由中标人支付而缔结的合同，中标人作为“第三人”不因该合同的订立而负给付义务，因为“由第三人履行的合同”，只能在合同当事人之间有其效力，中标人并非合同当事人，故不能因之而直接负担义务，这种为中标人约定、由中标人履行但却不约束该中标人的债务，究其实质，并非真正的债务，因为它对中标人没有丝毫的拘束力。中标人不负有真正的债务，其既可以履行，也可以不履行，若拒绝履行时或履行不符合约定，招标人应向招标代理机构承担违约责任。该约定的目的并不在于令中标人负有履行的义务，只是约定由招标人使中标人向招标代理机构代为履行债务，也就是说，该约定并未突破合同相对性，也未构成债务转移。

民法学界普遍认为，第三人是否存在、其是否有行为能力、其是否因另一法律关系而对债权人负担了“被担保的”履行，这对“由第三人履行的合同”的生效而言是无关紧要的。从《合同法》第65条的规定理解来看，中标人是否存在、是否同意并非该约定的生效要件，“由第三人履行的合同”生效要件是双方当事人达成合意。这体现了双方当事人意思自治，符合合同自由原则。

招标人与招标代理机构就招标代理服务费的履行达成合意，法律认为双方当事人合意约定由中标人履行债务，并未违反法律行政法规效力性的强制规定，法律当然要保护这种约定。

该约定更有利于招标代理机构实现其债权显而易见。业内有专家认为857号文是向“行规”的妥协，笔者倒认为并非如此，857号文是政府尊重市场的结果。857号文只是进一步强调市场主体意思自治，所以即使从没857号文或857号文已被废止，在所不问，因为第三人代为履行制度已合法存在，招标人与招标代理机构依然可以作出上述约定。

三、实务操作中应把握好的六要点

前文提及，中标人不因招标人与招标代理机构的约定而负义务，相应地，招标代理机构不享有直接对中标人的履行请求权，这需要通过另一合同关系，也就是招标人与中标人之间缔约的“向第三人履行的合同”实现。但实践中，招标人及其委托的招标代理机构不规范、甚至粗暴的做法屡见不鲜，这也是部分学者、投标人对该约定持否定性意见的主要原因之一。所以，如何在招标文件中合法合理设定相应的条款使得双方的约定得以实现；招标人、招标代理机构、中标人和行政监管部门如何规范自己的行为；当出现中标人不支付、招标失败或政府采购废标等特殊情形时，招标代理机构如何救济等，笔者认为需要在实务操作中把握好以下六点。

一是“招标代理服务费由中标人支付”，适用于所有委托招标的项目，与招标方式、项目资金来源均无关。

二是招标人应遵循诚实信用原则，在招标文件中明确规定招标代理服务费由中标人支付的具体数额标准或计算方法和支付办法，并作为招标文件的实质性要求并要求投标人在投标报价时充分考虑。具体的计算方法，应使得投标人在投标截止前应可计算出具体的招标代理服务费金额，否则让投标人在投标报价充分考虑变成空话，显失公平。值得推荐的做法是招标人在招标工程量清单中单列不纳入投标竞争且数额确定的招标代理服务费。值得提醒的是，潜在投标人有权对招标文件关于招标代理服务费的相关规定提出异议。若招标文件未作上述规定，或在签订书面合同时才要求写入合同条款的，中标人有权拒绝该合同条款和支付招标代理服务费，为此，招标人应亲自履行债务，向招标代理机构支付招标代理服务费，否则应当向招标代理机构承担违约责任。反之，中标人应当按照“向第三人履行的合同”的约定全面、适当履行合同，即向招标代理机构支付招标代理服务费。

三是招标人要求招标代理服务费由中标人支付的履行期限，应当在招标人与中标人签订书面合同后。若招标文件要求招标代理服务费由中标人支付的时间点在签订书面合同前，甚至在发出中标通知书前要求排名第一的中标候选人支付招标代理服务费，既不合法也不合理，潜在投标人应提出异议，要求其修改。在书面合同未签订前，要求中标人履行合同义务是缺乏合同依据的。实践中，有的招标代理机构要求“一手交钱一手交货”，甚至强势要求中标人在领取中标通知书前先支付招标代理服务费，都缺少法律规定或合同约定的支持，理应禁止如此。

四是招标人不得将招标代理服务费支付与投标保证金退还挂钩。若招标文件规定招标人与中标人签订书面合同后，中标人应按照合同约定支付招标代理服务费，否则投标保证金不予退还，这也是不合理的。众所周知，投标保证金的性质是担保，招标人行使投标担保权的性质是追究投标人缔约过失责任的一种方式。当书面合同签订后，中标人不履行合同义务，应承担违约责任，而不是缔约过失责任，所以不能将两者挂钩。

五是行政监督部门应遵循“法无授权不可为”的原则正确处理招标代理服务费收取问题，不应禁止招标代理服务费由中标人支付；不能以项目行业主管部门批复的概算或财政部门批复的预算是否含招标代理服务费来决定是否允许约定招标代理服务费由中标人支付；也不应禁止招标人与招标代理机构约定由招标人亲自履行债务，支付招标代理服务费。

六是当中标人不支付、招标失败或政府采购废标，招标代理机构怎么收取招标代理服务费？根据《合同法》第65条的规定，中标人不履行债务或者履行债务不符合约定，或者因招标失败、政府采购废标未能确定中标人的，招标人应向招标代理机构承担违约责任，支付招标代理服务费。况且，招标人与招标代理机构签订合同属于委托代理合同，当出现招标失败或政府采购废标情形时，若不可归责于招标代理机构的，根据《合同法》第405条规定，招标人应支付相应的招标代理服务费。