城市更新与土地整备的区别联系

全国首个城市更新地方立法《深圳经济特区城市更新条例》于2021年3月1日，该条例对深圳以往城市更新经验的总结归纳，也是对我国城市更新实践中普遍涉及的重点、难点、痛点予以规范和解决。深圳特区早在2009年就已经出台《深圳市城市更新办法》，2012年发布《深圳市城市更新办法实施细则》，深圳是国内实施城市更新的开拓者和先驱。按照深圳现行有效的《深圳市城市更新条例》、《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》以及其他相关的法律法规等有关城市更新较完善的政策体系，深圳城市更新特点主要如下：

城市更新的分类：

1.综合整治类：不改变建筑主体结构和使用功能，改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容。

2.功能改变类：改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。

3.拆除重建类：严格按照城市更新单元规划、城市更新年度计划的规定实施。

实施条件：

      1.城市基础设施和公共服务设施急需完善；

        2.环境恶劣或者存在重大安全隐患；

        3.现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；

实施主体确认方式：

1.权利主体自行实施：单一权利主体自行实施，或者多个权利主体将房地产权益转移到其中一个权利主体后由其实施。

2.市场主体单独实施：权利主体将房地产权益转移到非原权利主体的单一市场主体后由其实施。

3.合作实施：城中村改造项目中，原农村集体经济组织继受单位可以与单一市场主体通过签订改造合作协议合作实施。

4.政府组织实施：政府通过公开方式确定项目实施主体，或者由政府城市更新实施机构直接实施。

主要流程：

城市更新专项规划——城市更新单元计划——单元规划——确定实施主体——取得土地使用出让合同和建设用地规划许可证——组织开发建设。

土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》、《深圳市土地整备利益统筹办法（征求意见稿）》为主要政策依据，主要实施边界：

1. 土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。

2. 主要实施思路：利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。

政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。

3. 留用土地：是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。

留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位，用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。

4. 实施内容与交易结构：原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等，留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。

综上所述，土地整备主要是指针对村集体的协议搬迁行为，主要践行的原则是“自主自愿”，在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所控制的国有建设用地（规划已调整为国有土地，但是未征地或者虽已征地但是未完成出让手续），通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织相对应的法人单位或者合作的市场主体或者二者合作，通过上述操作实现“城中村”开发改造的一二级联动。

从法律合规角度，土地整备是通过征收的方式依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的土地储备行为。应当符合土地储备的相关政策要求。在土地整备这类土地储备操作模式中，笔者认为大体合规，原因如下：

  1. 土地整备的实施主体或搬迁主体并非土地储备机构，土储机构是把征地拆迁补偿服务和储备土地前期开发两个环节，通过政府购买服务和政府采购的方式授予原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，土地整理完成后还是有土储机构储存以备供应，即土地整备并没有突破土地储备的红线要求，在深圳的新版征求意见的办法中，也明确“留用地在出让前，应先行完成土地入库相关手续”，也明确处于公益目的和非建设用途的的历史征地不适用土地整备办法，即公益属性的拆迁属“法定征收”，由政府主导并具备行政强制性，与土地整备这种市场化的协议搬迁是有本质区别的。

 2.土地整备的村集体留用地通过协议方式出让，也并不违背法律法规要求。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。土地整备这种需要统筹各方利益、历史遗留问题混杂以及土地色彩浓郁的地块，自然符合协议出让的标准。

3. 有关隐性债务，土地整备中，实施主体是原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，其所付出的前提拆迁补偿成本主要通过留用地的投资开发来覆盖，没有固化政府中长期支付责任，政府财政资金运用可能仅仅是一小部分资金来源，类似投资补助之类。没有触及隐性债务的“雷区”。

土地整备整村统筹是以一个原村民集体为单位进行土地整备利益统筹方法，是由政府主导，按照一定的计算规则分配基础容积、配套容积和共享容积，进而实现村民安置、基础设施提升和土地整理移交，多方利益实现平衡。

城市更新是市场主导，合法用地必须满足60%，土地整备的合法用地比例远比城市更新的低，所以没办法按照城市更新的逻辑实施，只能通过土地整备利益统筹的政策对村集体的部分土地合法化处理，借以解决历史遗留问题。

城市更新纳入地方性法规，土地整备并没有，所以城市更新的政策体系较土地整备行政等级更好，更完善。

二者本质上都是土地的一二级联动开发，在符合政策要求和依法履行相关流程的前提下，通过市场化销售和少部分政府回购等实现的收入,去覆盖土地一二级开发的全部成本。