终止招标，顾名思义，是将已启动的招标程序予以终止的行为。在招标程序正式启动后，招标人有可能出现无法按照原定计划完成招标的情况，需要根据法定的程序停止招标程序。终止招标在招标活动中并不属于个别现象，笔者结合现行法律规范和司法判决，对终止招标的情形、适用程序、相关责任作出如下梳理：
在招标程序中，除非有正当理由，招标人启动招标程序后不得擅自终止招标。常见的终止招标情形包括如下几种：
1.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十一条[1]与《工程建设项目施工招标投标办法》第十五条第四款[2]的规定，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得擅自终止招标，但有不可抗力的情形下，招标人是可以终止招标的。
2.非招标人原因导致招标项目的客观条件发生变化，比如规划改变、用地性质变更、核准变化等，导致招标终止。
3.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十九条、《中华人民共和国招标投标法》第二十八条的规定，通过资格预审的申请人或投标人少于3个的，应当重新招标，即原招标终止。
4.根据《中华人民共和国招标投标法》第四十二条、《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条的规定，因有效投标不足三个使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。依法必须进行招标的项目的所有投标均被否决的，招标人应当重新招标，即原招标终止。
5.依法必须进行招标的项目因招标行为违反法律法规的规定而导致终止招标的。
6.根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条的规定，排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以选择重新招标。
《招标投标法实施条例》第三十一条对终止招标的程序作出了规定，依据上述规定，招标人终止招标，需要及时发布终止招标公告；或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。
招标人终止招标时，如果已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金，招标人还应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。
（一）行政责任
对于依法必须招标的项目，如因招标人擅自终止招标导致无法发出中标通知书或不与中标人签订合同，招标人将承担的行政责任包括：由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额10‰以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
（二）民事责任
在招投标程序中，招标人和投标人均会为了该程序而作出一定的准备，付出相应的成本。在招标人发布招标公告直至中标人签订合同前，整个招投标活动都处于合同的缔约阶段，如招标人因擅自终止招标而无法发出中标通知书或不与中标人签订合同，由此给投标人造成的损失，招标人应当予以赔偿。
基本案情：2015年4月22日，甲公司在某市招投标服务中心对某工程设计施工总承包招标项目进行公开招标，《招标文件》对各部分装修控制价、设计费控制价和建安费作出了明确规定。乙公司参加了投标并支付了保证金。2015年4月15日，乙公司与案外人丙公司签订《某项目设计装饰合同》，将招标项目的室内设计委托给丙公司完成。2015年5月23日，案外人丙公司向乙公司出具一张《收据》，载明：今收到乙公司交来设计费480158元。
2016年4月18日，甲公司向乙公司发出《关于取消……招标项目的函》，该函件载明“我公司的招标项目已于2015年4月22日在某市招投标服务中心进行公开招标。经专家评审你公司为第一中标候选人，由于各种原因，该招标项目的中标通知书至今尚未发出，投标保证金也尚未退还。目前，我公司拟暂停投资建设该项目，并对该项目投资开发成本进行全面清算，因此，我公司决定取消本招标项目，请你公司在收到此函后10个工作日内，与我公司协商解决相关后续事宜。”乙公司收到上述函件后，向甲公司提出返还投标保证金，同时要求赔偿乙公司因招投标造成的实际损失。甲公司不予赔偿，乙公司因此诉至法院。
一、关于不可抗力事由
法院认为，缔约过失责任是在合同订立过程中，当事人因过失行为导致未遵守诚实信用原则，给对方当事人造成了损失。本案中，甲公司确认乙公司为第一中标候选人，但未向乙公司发出中标通知书，亦未与乙公司订立书面合同，存在缔约过失。现甲公司终止招标项目的理由是受政府规划调整原因，属于不可抗力。根据《中华人民共和国民法通则》第一百五十三条以及《中华人民共和国合同法》第一百一十七条第二款（现为《中华人民共和国民法典》第一百八十条）的规定，所谓不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。根据法律的规定以及学理解释，不可抗力事件的范围主要由两部分构成：一是由自然原因引起的自然现象，如火灾、旱灾、洪水、海啸、地震、台风等等；二是由社会原因而引起的社会现象，如战争、罢工、骚乱等。而本案中甲公司涉案项目用地938.701亩，某市国土资源局分别于2012年11月、2013年12月、2015年9月陆续有偿收回涉案部分土地，该宗地尚剩余626.969亩，涉案商业楼的装修招标时间是2015年4月22日，而且该商业楼已经主体完工才进行装修招标，政府征收部分土地的行为不影响涉案商业楼装修行为的履行，另外涉案项目整体的建设规划是否改变系甲公司的自主行为不是政府行为，即使存在某市国土资源局对其规划调整原因，亦是属于第三人行为造成，不能成为涉案项目招投标无法履行的不可抗力因素。故对甲公司抗辩因政府规划调整属于不可抗力的意见，不予采信。
二、关于损害赔偿
（一）投标保证金及利息。甲公司终止涉案项目建设，属于缔约过失责任范围。乙公司为合同成立乃至履行做了程度不同的准备工作，却由于甲公司缔约过失使合同最终不能继续履行，甲公司收取的应予以退还。
（二）乙公司因此受到的利益损失。法院认为，甲公司出具的《招标文件》中规定招标所需材料为方案设计、施工图设计、工程施工等全部工程内容，而且明确约定设计费不超过20万元。乙公司为投标及中标后的履约与案外人签订设计装饰合同而支出一定费用，该费用属于可信赖利益损失。乙公司设计装饰合同约定涉案设计装饰项目室内设计费480158元，一审法院在查明乙公司存在实际支出费用的基础上，根据《招标文件》约定的设计费195800元判令甲公司赔偿北京金港公司损失195800元并无不当，应予维持。甲公司认为该195800元属于履约后的可得利益，不属于信赖利益损失的理由不成立，予以驳回。
（海南儋州东坡雅居置业有限公司与北京金港建设股份有限公司合同纠纷一案（2020）琼97民终15号）