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ABO与ABO+在我国基本国情和体制条件下，国企特别是公益性类国企是政府衔接市场的一个桥梁，更多地是一种体制性存在；或者说，这是一个前提性和不可讨论的基本事实。对政府和国企的关系及其一系列实操安排，很多人陷于所谓专业技术而百思而不得其解，原因就在于此。因为这根本就不是一个微观层面的技术包括法律问题，缘木求鱼或者揪着自己的头发，终究难有什么想要的结论或者结果。 历史上，一些地方国企被称之为“二政府”，原因就在于，这些平台类国企完全就只是披了一个“公司”名，实质上仍类似于一个政府部门，听命和服务于政府，平台化、工具性极强，完全不像一个独立和谋求自身利益和权益的市场主体。当前，不少低等级的地方平台公司热衷于所谓化债和转型，但其目的却仍然是为了干转型以前的事，主要是替政府融资和搞建设。之所以出现上述情况，原因之一就在于，地方国企是地方政府投资的，其宗旨和职责不是单纯的牟利，而是服务于公共利益和地方发展，我国《宪法》第42条第三款也特别明确，“国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动”。 基于上述地方国企的股权和资产关系及功能定位，地方政府授权地方国企代表地方政府参与经济活动，就是理所当然和不容置疑的了。比如在PPP项目中担任政府的出资代表，在专项项目中被确定为项目实施主体，在不少的基金产品代表政府出资，大量的政府项目代建以及做地等也当仁不让的由地方国企负责实施，一些政府资产包括特许经营权等也可以按照程序或者通过项目实施理所当然地装入地方国企，如此等等。这些似乎都是毫无疑问的，我国《预算法》所列政府财政四本账里，有一本就是国有资本经营预算。 既要服务于发展，又要符合市场规则和法律制度，在实行和发展社会主义市场经济和经济市场化改革不断深入的大趋势下：我国《宪法》第16条规定，国有企业在法律规定的范围内有权自主经营；国务院《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，剥离融资平台公司政府融资职能，加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权；中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）指出，坚持社会主义市场经济改革方向是深化国有企业改革必须遵循的基本规律，要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》部署推动国有企业完善中国特色现代企业制度，并强调要深化国有企业混合所有制改革；党的二十大报告再次强调，要深化国资国企改革，加快国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，提升企业核心竞争力。 根据二十大报告，构建新发展格局、着力推动高质量发展，首要的是坚持市场化改革方向、构建高水平社会主义市场经济体制。其中，就投融资体制而言，依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，就是要“推动有效市场和有为政府更好结合”，并形成“市场主导的投资内生增长机制”。 在上述历史和改革的背景下，结合项目实践，笔者认为： 所谓ABO，一般指顺应去行政化、市场化改革大方向，依据国务院办公厅《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》（〔2018〕厅字33号）、财政部《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）等文件规定和国企改革精神，在项目经济可行和协商一致的基础上，政府依法合规地将相关项目授权给地方国企，由其作为项目业主。不同于解决具体项目的投融资、风险分担及回报等机制问题，ABO实际上只是初步解决了项目的业主和实施主体问题，其本质是依法厘清政府和相关国企的关系，这是一个经济体制问题，原则和方向是去行政化、市场化和法治化，底线是法律上杜绝政府隐性债务，而非传统的基于行政指令的BT模式的翻版。 从实操上来看，ABO相对于特许经营架构。特许经营架构下，政府的代表机关单位从而是政府将直接下场，与社会资本建立法律关系，由此政府直接成为了该种法律关系的当事人，行使权利（力），履行责任和义务——这对政府而言是一个巨大的挑战，特别是就项目实体经济及其责任和风险而言，因为政府往往并不具备经济行为能力，但从法律上来看，特许经营架构下政府将直接面临多层次、全方位的履约风险和责任。而现代社会中，小政府是大趋势。除了行政管理外，政府更多的是履行规则和规划的制定、管理和绩效考核、优化营商环境及履行支付义务等职责，政府参与经济活动方式以间接为主。 ABO+其实就是围绕项目，在ABO体制基础上进而构建项目实施的机制、制度及配套流程，核心是投融资、风险分担和回报三个方面，其决定因素则是项目的性质和需求、地方国企的能力和信用，以及改革发展的趋势与要求。对于综合开发项目而言，一般体量大、周期长，需要多要素、全方位、全过程集成，高度复杂，特别是对当前已经成为趋势的一二三四级联动开发主题类综合开发项目而言，地方国企是否有操盘和深度、有效实施能力值得仔细掂量。 特别需要关注的是，融资是决定项目能否落地实施的关键要素，而地方国企信用担保一般是融资的必要条件。当地方国企为强势地方的强信用主体（包括地方国企的母公司、关联公司）时，仅仅从传统工程的角度来看，似乎一切都就解决掉了，然而所谓深度和有效投资绝非简单的资金和工程问题。 可以观察到，实践中ABO+大体上有两类： （一）地方国企一肩挑，以合同而非股权为基础，通过竞争性采购，就具体事项和项目，分别与专业机构、社会资本及金融机构进行合作。 如天津港保税区海港区域城市更新项目，天津市滨海新区人民政府通过竞争性采购和特许经营方式授权所属天津港保税区城市更新投资建设集团有限公司为项目业主，在项目获得银行授信85亿元以后，天津港保税区城市更新投资建设集团有限公司再通过招标分别采购了项目代建及EPC总承包等单位。实践中，一些施工单位为了参与工程建设，往往会转而考虑参与此类项目项目业主设立的专项基金。 此类ABO+模式，项目的战略性及公益性比较强，一般会有大量的经营性资产形成并从而装入地方国企，其前提是地方国企信用及综合能力较强，并能解决资本金、项目管理等问题；同时，此类项目穿透来看依赖的终究还是地方国企及地方政府信用，市场化、社会化、专业化及法治化程度并不高，从而其投资的效率、效益损失及道德风险值得关注。 笔者认为，此类ABO+模式在特定历史条件和形势下可能有一定的空间，但因其市场化程度不够，并与中央深化国有企业混合所有制改革等要求有出入等原因，可能难以成为主流和趋势。对于三四线及以下级别城市而言，笔者建议还是慎用此种模式，以避免穿新鞋走老路，阻碍高端要素的聚集。地方国企的做实做大做强做优，还是要坚持保持战略定力、量力而行、开放发展和合作共赢的原则，在合作和市场历练中不断成长，而非闭门操弄。 （二）以股权合作为基础，深度的专业化、市场化、社会化、资本化和法治化，常见的为ABO+投资人+EPC+O或一二三四级联动开发。 此类模式值得关注的包括： 1、项目投资的深度。简单地说，恐怕不能再以融资为主、以土地和房地产为逻辑基础，做成BT类项目，因为此类项目已经与存量和高质量发展的时代要求、趋势渐行渐远，风险和隐患较大，有点饮鸩止渴的意思。 2、依法做二元结构，风险的市场化有效转移。如上所述，ABO建立在依法厘清政企关系的基础之上的，是一个基于合同、严格和复杂的法律过程，以“封闭运行，风险可控”特别是杜绝政府隐性债务风险为逻辑和前提。故此，此类ABO+模式，实质上是依法梯度的建立一个二元、多层次的结构，项目业主应将上位合同的条件和风险，经过竞争性采购，全部转移至下一合作架构，也即由投资人承担项目的相应风险，从而依据合同的相对性原则避免风险的感染，并真正的实现市场化和激励相容。 3、真投资，各取所需。所谓真投资，其一是指项目自身的结构和投资深度，当前从有效投资和项目可融的角度来看，一二三四级联动已经成为趋势。其二股权投资及其投资人权责应予以厘清，比如在项目公司层面，倘若有大量的自持经营性资产，建筑企业是否需以股权出资的方式入股项目，如果入股如何退出，项目资本金如何解决，如此等等，应结合项目特点做好顶层设计，并通过法律文件予以明确。其三，投资人及其关联方应根据项目的功能定位、结构及模式，以合同、合作、战略协作等多种方式进行有序、有机、有效的合作，如项目的二级开发如何落实应有明确的主体和制度安排。其四，重视项目的四级开发，善用各种资本工具，如基金、ABS等。其五，基于项目底层资产完善项目的治理架构和机制，实现真正的人和，保障项目最优化治理和实施，并保障合作各方各取所需。
故此，虽然ABO体制及ABO+模式在实践中多姿多彩（比如对地方国企非竞争性的授权是否需要经过所谓采购程序），但绝非一个简单和可复制的套路与把戏，而应顺势而为，回归中央的决策部署和性阶段投融资的底层逻辑，鼓励而非以各种所谓违规阻挠守正创新，最终应服务于项目的成功和合作共赢，舍此的操弄很可能就是自欺欺人和玩火。 |