PPP重启后可能会面临和需要解决的问题。

PPP是地方政府除一般债和专项债以外的唯一一种拥有着诸多部门规章约束着的政府合规举债模式，具备一定的系统性法律合规地位，而且PPP也是国际上公认的公私合营最为有效的方式方法之一。自2014年PPP元年以来，PPP模式对于国内基础设施补短板、公共服务提质增效和产业配套转型升级等方面做出了巨大贡献。

现阶段，全国范围PPP模式自查、审计和整改，已定招标时间表的PPP项目也都处于推迟、暂停或暂缓的局面。

经过此番大整改后，PPP模式必将迎来更加高质量、更加合规的发展阶段，即回归PPP的核心本质和内在逻辑，入库的条件和标准必将更加严格。关键的问题是，在整改之前已经完成“两评一案”等合规的前置环节、完全具备招标条件、已经纳入年度重大项目名单的项目，待PPP模式重启后，如何加快推进，确保年内落地，并尽快形成实物工作量，笔者认为有如下几个问题需要提前准备和谋划。

资格预审，是指投标前对获取资格预审文件并提交资格预审申请文件的潜在投标人进行资格审查的一种方式。《招标投标法实施条例》规定，招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。招标人应当合理确定提交资格预审申请文件的时间。依法必须进行招标的项目提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。

资格预审的环节会拉长PPP项目的招采周期，对年内急于实施的PPP项目落地时间影响较大，那么PPP模式实施的项目是否必须进行资格预审呢？

答案是否定的，依据如下：

资格预审一词出现《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》两部行政法规中，而在其上位法《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》中均未体现。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及条例。按照两部条例基本逻辑，招标人可以选择资格预审的办法，也可选择资格后审的办法。招投标法实施条例中，明确招标人采用资格后审办法对投标人进行资格审查的，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。即资格预审与资格后审是招标人的选择，而非强制性要求。

在财政部制定的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中第十四条规定，采用邀请招标方式的，采购人或采购代理机构应当进行资格预审，这里也限制了必须使用资格预审办法的范围即采用邀请招标方式的。PPP模式一般不涉及邀请招标方式，可以推论，PPP公开招标不受资格预审的限制。

2014年11月29日，财政部印发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）中虽然也规定了资格预审，但是同时也规定可以资格后审“……允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。”该文件虽已过期，但是仍具有借鉴意义。按照该文件PPP采购环节可以资格后审，文件等级为部门规章。

 2014年12月31日，财政部根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），该办法第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”按照该文件PPP采购环节必须资格预审，文件等级为部门规章。

 部门规章的效力低于行政法规，财政部的通知如果和实施条例不一致，应以实施条例为准。即社会资本无论采用资格后审或资格预审，不违背行政法规要求。在PPP项目以往采购的实操案例中，确实存在一些项目并未严格实施资格预审，而是采用资格后审。

综上所述，PPP模式实施的基础设施和公共服务设施项目，可以不必开采资格预审。这样就可以大大缩减PPP项的招采周期，为年内需要尽快落地的项目打开“天窗”。

在PPP项目招投标环节中，一般都是施工企业与财务投资人组成联合体投标，联合体成员优势互补，各司其职，共同完成项目投融建管退全过程管理行为和经济活动。往往在项目中标后，受融资无法到位、社会资本资金受阻、项目客观条件变化以及财税金融领域的政策影响，联合体全部或部分成员无法继续参与项目投融资建设。在本轮PPP排查整改过程中，也会存在受社会资本资信、投融资能力、抗风险能力、前期招采合规性等方面需要已经中标的社会资本全部或部分退出的情形。

政府是否可以直接清退已中标社会资本并选定其他社会资本作为新的合同承接主体，需要按照不同的情境分类处理。

一、项目公司未组建之前

按照《招投标法》和《政府采购法》以及配套条例，联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同，就中标项目向招标人承担连带责任。中标联合体与政府方签订PPP合同后且项目公司成立前，此时联合体成员变更/退出便背离了中标结果，变更了PPP合同的主体和要约承诺的法律关系，违背了招投标领域的相关法律规定。如只是部分联合体成员退出，未退出的社会资本愿意而且有能力就项目招标条件的权利义务承担连带责任，则项目可以继续履行；如果全部联合体成员退出，相当于中标社会资本违背了招标文件的约定，没有履行投标邀约的核心条件，构成了民事关系的违约责任，招标人有权追究社会资本责任，同时针对社会资本的变更（超过投标有效期后），需要重新履行招标程序。如果仍在投标有效期内，可以依法选定其他中标候选人作为中标人。

二、项目公司组建之后

按照财金〔2014〕156号文件附件《PPP项目合同指南（试行）》第十节“股权变更限制”中对股权锁定期进行了比较系统的描述：“锁定期，是指限制社会资本转让其所直接或间接持有的项目公司股权的期间”；“锁定期的期限需要根据项目的具体情况进行设定，常见的锁定期是自合同生效日起，至项目开始运营日后的一定期限。

 即PPP项目的中标社会资本如果在建设期刚开始或者没有开始的时候就退出项目，虽然不违背公司法股权转让的规定，但是违背PPP模式下的项目交易逻辑和相关规制。

 如只是部分联合体成员退出，未退出的社会资本愿意而且有能力针对PPP合同下的权利义务承担连带责任，则经过项目公司股东和政府同意后可以变更法人结构，项目可以继续履行，引入其他的结构性融资人也在法理和情理之内；如果全部联合体成员退出，相当于中标社会资本违背了PPP合同的约定，没有履行合同条款，构成了民事关系的违约责任，招标人有权追究社会资本责任，同时针对新社会资本的进入也是绕不开重新招标的程序。

 结合PPP项目“两标并一标”的属性，“投资施工一体化”招标方式下联合体中投标承诺具备要求的施工资质的建筑商，在未进入运营期就退出基本上都会造成项目夭折重新招标的局面。

一、项目公司资金不到位

项目公司中各股东需要按照股权比例实缴注册资本金及补充资本金，在此前提下，包含银行贷款在内的债务性资金才会陆续到位，如果任一股东资本金出资出现瓶颈，都会导致项目公司权益性资金不能及时到位，进而影响债务性资金。政府要针对可能获取的财政补贴、车购税、中央预算内投资等做好论证，避免出资代表无法出资。

二、设计进度缓慢

投资项目在招标阶段一般处于初步设计（概算）阶段，有的甚至处于投资估算阶段，项目公司除了承担投融资、建设、运营和移交责任外，项目深化设计（施工图）设计也是项目实施重要内容，如果设计进度缓慢，势必会影响项目的施工手续办理以及施工实物量发生。政府可以在现阶段，深入精细的做好初步设计概算工作，为项目落地后快速动工做好准备。

三、合同条款

包括PPP项目的投资协议、合作协议、股东协议及相关协议在内的合同体系，需要在招标进行谈判和磋商，招标阶段往往针对材料调差、工程变更、索赔、超概处理等方面的约定不够深入和细化，很多细节可能是在投资阶段无法全面考虑的，也有很多合同条款受政策变化以及中央与地方政策差异的影响，无法达成一致。可以充分运用现阶段，细化和完善合同条款，借鉴以往项目的经验，针对政府和社会资本产生分歧的主要领域和方面，通过市场测试、座谈的方式，寻求最佳的契合点，充分压减后续合同谈判的周期和成本。

四、征地拆迁的影响

很多项目在工可立项阶段没有对征地拆迁进行充分的论证和模拟，缺乏行之有效的征地拆迁计划，导致项目实施过程中征地拆迁不力，对项目实施造成了致命的影响，不仅增加项目公司前期投入资金的资金成本，也增加了施工单位现场人员、机械设备的额外费用。如果征地拆迁过程中涉及农用地转用、土地报证、规划调整等相关用地手续的办理，缺乏经验的政府部门或项目公司，最终可能导致项目土地合规手续直到项目竣工也不能办理下来，不仅会影响施工进度甚至影响了项目的资产确权和运营维护、绩效考核等。

政府可以在现阶段利用空档期，深入研究征地拆迁风险和应对措施，将实施过程中可能面临的问题前置识别和化解。