工程总承包EPC模式运行中的问题与法律风险——基于政府审计和司法实践视角

【摘要】建筑行业推行工程总承包EPC模式约5年时间，从政府审计视角，应当对该模式在政府投资项目上的运行状态、经济效益及法规执行情况进行相应评价，查找和改进实施过程中遇到的问题，总结相应经验，促进EPC模式健康发展。文章收集了某市半年内EPC项目交易数据，探索对该模式的运行情况进行了“定量化”分析，为建设单位及行业管理部门决策提供参考。

1. 
   

2. 引言

3. 
   

为了提升工程建设质量和效益，借鉴国外工程承包经验，建筑行业自2017年开始推行工程总承包EPC模式（Engineering Procurement Construction，简称EPC模式），承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

同时，建设单位也希望通过设计与施工融合，加快工程建设进度。为此，建设行政主管部门2019年发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。

到目前为止，EPC模式实际已经运行近5年时间，从政府审计视角观察，应当对其社会效益、经济效益开展相应总结评价。

譬如，该模式是否运行正常？是否实现了相应的社会效益及经济效益？是否需要改进完善？

笔者通过长时间跟踪观察，收集了EPC模式在招投标市场上所呈现的数据，分析EPC模式目前的运行情况，探索EPC模式运行规律。

EPC 模式运行的数据表现

2.1 EPC模式在价格方面的数据表现

笔者统计了华南某市公共资源交易中心公开的EPC项目招投标数据，时间跨度为半年，涉及171项重大建设工程，建安工程投资总额457亿元。探索分析EPC模式对中标价格（投标报价下浮率）的影响程度，即EPC模式经济效果（经济效益）。

表1将171项建设工程交易数据分成了7组：

（1）下浮率1%以内的工程，中标额2522988万元，占总额比重为55.2%；

（2）下浮率1.01%—2.0%的工程，中标额876851万元，占总额比重19.2%；

（3）下浮率2.01%—3.0%的工程，中标额360774万元，占总额比重7.9%；

（4）下浮率3.01%—4.0%的工程，中标额131899万元，占总额比重2.9%；

（5）下浮率4.01%—5.0%的工程，中标额180418万元，占总额比重3.9%；

（6）下浮率5.01%—10 %的工程，中标额483641万元，占总额比重10.6%，在该区间内，相当于平均每下浮1%时，中标额占总额比重为2.1%；

（7）下浮率10.01%—11%的工程，中标额16186万元，占总额比重0.4%。

在上述数据中，投标下浮率1%以内的工程占总额比重55.2%，投标下浮率2%以内的工程占总额比重74.3% ，中标额约340亿元。其中，投标下浮率0.01%—0.5%的工程占总额比重32.8%，中标额约150亿元 。

对比传统发包方式【即DB模式，设计-建造模式(Design And Build)】，中标下浮率1%—2%是不多见的。采用DB模式发包的工程，下浮率通常在2%—12%之间，主要集中在6%—9%之间[2]，EPC模式与DB模式下浮率相差5%—7% ，即采用EPC模式的工程中标价格比采用DB模式的工程中标价格高出5%—7% 。

笔者认为，目前高投标价者中标的现象不符合EPC模式设计目标，相关部门宜总结和改进EPC模式相应监管措施。

2.2 EPC模式在时间方面的数据表现

2.2.1 招投标时间方面的数据

(1) EPC模式招投标时间: 由于法律规定招投标时间（简称备标时间）不得低于20天，采用EPC模式的工程项目备标时间普遍在20—25天之间。

(2) DB模式招投标时间: 选取某交易中心投资5亿元工程实例，设计方案招投标的备标时间通常在45天左右；施工总承包招投标的备标时间通常也在45天左右。

DB模式的“设计+施工”两个标段备标时间共计需要90天左右，而采用EPC模式将两者合二为一后，将备标时间压缩为20天是不寻常的，对潜在的投标人排斥性较大。

2.2.2设计时间与施工时间

根据《建设工程质量管理条例》规定，建设单位不得任意压缩工期。设计公司或施工企业短期内也难以迅速进步或技术力量倍增，难以大幅度地缩短设计或施工工期，建设单位仍然采用定额工期招标。

因此EPC模式与DB模式的设计工期与施工工期是相近的，只是采用EPC模式时，总承包单位（施工单位）能够较早进场，进场后再进行“设计工作”，EPC模式与DB模式的主要差别是总承包单位（施工单位）进场时间的差别，总承包单位进场后还是要遵循“规划报建、先设计再施工”的行业管理规定与工程建设规律。

如果采取“边勘察、边设计及边施工的‘三边’工程模式”，违反《建设工程质量管理条例》规定，既容易引发安全质量事故，也容易引发大量变更及返工造成经济损失。

EPC 模式运行相关法律风险分析

3.1刑事法律风险分析

3.1.1招投标犯罪风险分析：

近年来，由于违反刑法规定，因触犯“串通投标罪”受到制裁的工程管理人员屡见不鲜，招标单位与投标单位串标，或投标单位之间串标成为了工程领域的一个顽疾，进而引发“买标卖标”的违法活动。譬如，《华夏时报》曾经报道的《某机场2.4亿工程转标黑幕》，一个2.4亿元的标段，倒卖工程费用高达4500万元（其中现金交易3200万元），严重损害公共利益。经过媒体曝光后，相关责任人受到了刑事或行政处罚。

3.1.2廉政风险分析：

工程领域是腐败案件高发领域，虚假招标、明招暗定等违法活动频发，贿赂性犯罪相随相伴。

由于目前对EPC模式招标的监管措施尚不完善，国有招标单位量身定做招标文件，帮助特定关系人中标更加容易，更加易于诱发贿赂性犯罪案件。

在本文采集的数据样本中，一个中标额70亿元的标段，投标下浮率仅为0.2% ，只有5个投标单位（刚好满足当地监管部门要求最低投标人数量要求），招投标活动是否异常值得深思的，如果没有招标单位的“帮助”是难以实现的，倘若发生前述的某机场工程买标卖标活动及工程腐败案件，涉案金额更大，对社会的危害性也更大。

除了便于串标以外，EPC模式还为某些国有招标单位的特定关系人以分包人形式承接工程提供了便利条件。

某施工单位中标EPC总承包项目后，通常要将中标项目分割成若干个分包标段，由于工程分包不需要招标，某些国有招标单位领导者完全可以通过审核确认分包人的权利将分包标段指示给特定关系人承建，有关法律风险由EPC总承包单位代为承担，其采取“分包形式”帮助特定关系人承接项目的作法既规避了招投标法监管，架空了招投标法，也绕开了政府监管。

EPC模式使某些国有招标单位领导者权力变大，工程腐败活动更加隐蔽，法律风险变低，故推崇EPC模式积极较高。“某些国有招标单位+总承包中标单位+特定分包人”在没有监管状态下分割工程项目“蛋糕”也是“高价中标”的原因之一，对国有资金构成严重威胁。政府有关部门应加强总结及监管，防范EPC模式沦为工程腐败的道具及助长工程腐败问题蔓延。

3.2行政审计法律风险分析

3.2.1 EPC模式经济效益问题分析：

根据《审计法》及相关法规，政府审计部门对国有资金建设项目进行审计监督，审计国有资金经济效益及法律法规执行情况，维护公共利益。

从审计角度分析，本文采集的EPC项目投标下浮率0.01%—2%的工程样本中标额340亿元【占EPC项目总额74.3%】，EPC模式工程价格比DB模式工程价格高出5%—7%，故难得出EPC模式节约工程造价的结论。

另外，由于政府投资项目推行代建制、全过程工程咨询模式，政府投资项目投入的专业资源越来越多，管理性费用支出越来越多，然而目前数据显示多数EPC项目尚未实现节约资金（即增加经济效益）的目标。

3.2.2 EPC模式执行招投标法规问题分析：

在目前招投标市场上，一些EPC工程项目采用“费率招标”或“模拟清单招标”，并没有通过招投标程序形成真实合同价格，只是形成了一个下浮率或者模拟价格（暂定价格），完成招投标程序后，双方还要进行几百个或数千个清单项目的价格协商（评审），在招标后协商价格时存在大量“议价空间”，因此也存在廉政风险。“费率招标”或“模拟清单招标”的中标价格只是形式上的价格，并非真实价格，此类招投标活动背离了招投标法公开竞价的立法原则[3]。

3.2.3 EPC模式相关管理责任问题分析：

根据某审计机构公开报道，某地铁工程已经运营5年，经过政府审计后，审计部门要求建设单位督促施工单位退回5.9亿元工程款。如果应当退回的资金没有退回，建设单位将会被追究行政责任，根据司法机关公开的刑事判决文书，主要管理人员可能还要承担刑事责任【失职罪】。由于EPC项目中标价格较高，“费率招标”或“模拟清单招标”时双方“议价”的合同清单子目众多，如果政府审计发现存在损害公共利益情况，潜在合同无效风险，审计部门要求退回部分工程款时，建设单位及相关人员也可能面临被追究行政或刑事责任的窘境。

3.3民事法律风险分析

根据招投标法规定，在EPC项目运行过程中，如果工程招投标存在“串标”行为，将会出现合同无效的法律后果；在签订合同或修改合同过程中，如果存在损害国家利益情形，根据民法典规定，也将出现合同无效的法律后果；倘若工程合同无效时，工程管理就很容易出现失控局面。

非政府投资项目工程管理模式的启示

根据国家统计局公布的数据，2021年房地产开发投资14.76万亿元，房地产企业普遍采用传统的“平行发包模式”，即DB模式。

所谓春江水暖鸭先知，企业对市场最敏感，更熟悉哪种承发包模式的优缺点及适用范围，值得政府投资项目关注借鉴。

在国外专业分包资源及劳务分包资源匮乏地区，不适合采用平行发包，比较适合EPC模式；部分专业单一的土木工程,譬如水利工程、交通工程等，合同清单子目较少，施工工艺比较成熟，工程技术更新换代较慢，采取EPC模式也比较合适。

大型公共房屋建筑工程则不同，每项工程都是个性化设计，建筑材料设备种类繁多，新技术层出不穷，从立项到竣工的数年时间里，新技术、新工艺、新材料更新迭代较快。

如果签约时固定总价，建设单位无法分享技术进步的降价红利；倘若签约时不固定总价格，而施工阶段双方“议价”时，建设单位只能与一个承包单位“议价”，往往处以被动地位，不得不接受高价。

结语

笔者认为，建设单位既要从专业角度出发根据不同的外部资源环境，不同的工程特点选用合适的发包模式，也要从政府审计角度出发，选择节约资金（经济效益好）的发包模式。

行业管理部门宜适时对EPC模式运行情况开展跟踪评价工作，及时解决实施过程中遇到的问题，扬长避短，降低廉政风险，引导EPC模式在合适的专业领域健康发展。

在一定时期内，政府投资项目宜采取传统发包模式（DB模式）与EPC模式共存方式，以DB模式为参照物，吸收民营投资项目工程管理经验，扬长避短，对EPC模式持续地改进和完善，最大程度地发挥EPC模式的工具价值。