片区综合开发（又称区域综合开发或城镇综合开发），在我国现行的法规政策中尚无统一和明确的定义，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。在区域范围内实施的拆除重建类片区开发，实质上属于城市更新的范畴。我国目前正处于城市更新的快速发展期，地方政府对于通过片区开发，完善区域基础设施建设和拉动地方经济增长具有迫切需求，与建设单位通过与当地政府合作锁定建设工程施工项目的需求一拍即合。

因PPP监管趋紧等原因，目前此类项目大多以“ABO”“投资人+EPC”“F+EPC”“投建营一体化”等模式实施。虽然现在的合作协议可能不明示操作模式，但实施方案和合同内容的趋同性，均表明该类项目仍为实质的“投资人+EPC”操作模式，即当地人民政府授权当地国有公司作为项目实施主体，实施主体通过公开招标选定投资人，由中标投资人与项目实施主体成立项目公司。项目公司负责本项目的投资、融资、建设、运营维护等具体工作，投资人通过区域内土地出让、商品房出售收入及建筑工程EPC利润等途径收回投资和赢利，实现资金闭环退出。

2021年的城镇化进程中，央企、上市公司、地方知名国企等大型建设集团继续高歌猛进、攻城掠地，接续中标金额巨大的片区综合开发项目。笔者曾为其中多个项目提供工程咨询和法律服务，项目金额从30至400多亿不等，为多个项目起草或审查实施方案、起草合同文本、参与合同谈判或出具法律意见书，见证了项目落地的全过程。

片区开发项目资金需求大、子项目多、开发周期长，对投资人要求极高，项目的实施过程中涉及投融资、征迁补偿、土地收储和出让、工程建设、预算财政管理等诸多领域。由于对此类模式尚无明确制度规范，存在一定地方政府隐性债务风险隐患，故项目实施过程中的合规性极其重要，本文就项目实施中的几个主要问题进行探讨。

一、通过项目合作协议直接授予投资人EPC工程总承包权利 

片区开发项目中，招标文件中一般会限定投资人应具备工程勘察、设计、市政建设等资质，投资人可通过组成联合体投标而具备项目所需的EPC资质。在政府授权下，实施主体通过项目合作协议将片区内建设项目的投融资、建设、运营均授予投资人，而勿需在投资人中标后再次进行EPC承包人招标。其法律依据为《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条规定的“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标”。但是，这种操作模式的合规性仍然存有争议。

片区开发项目的内容一般包括征地和拆迁、安置房建设、市政基础设施建设、公共服务设施建设、经营性设施建设等内容，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法”，片区开发中的经营性设施建设许多内容并不属于特许基础设施和公用事业特许经营范围。基础设施和公用事业的建设和运营属特许经营无疑，一些地方法规如《山西省市政公用事业特许经营管理条例》《青海省市政公用事业特许经营管理条例》还单独将这些设施的“养护”列为特许经营范围。

有疑问的是，片区开发中的安置房建设是否属于特许经营范围？查询招投标网站后可见，一些地方将安置房投资和建设列入特许经营范围。如果合作项目符合地方性法规中的“城市人民政府确定的其他市政公用事业项目”或“其他由省人民政府住房和城乡建设行政部门负责指导和监督的特许经营项目”，则安置房的投资和建设，列入特许经营范围也并不违规。  

在解决了项目特许经营属性的情况下，应依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》编制特许经营项目实施方案、开展特许经营可行性评估、通过竞争方式选择特许经营者、签订特许经营协议等进行项目实施。项目实施机构编制的实施方案应符合上述办法的规定，不符合时应作出相应调整。

二、“投资人”的界定

“投资人+EPC”模式合规的核心是所投资项目不能是政府投资项目，否则将违反《政府投资条例》“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”之规定。依据规定，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，均属于政府投资项目范围。社会投资人的合作主体一般是当地政府平台公司，平台公司股权出资合作资金为企业资金，合规性当然不存在问题。但如果合同约定，项目建成后，平台公司支付投资人投资本金和收益的来源为财政资金且未列入财政预算时，则可能涉嫌违规。

合作项目中的市政基础设施、公共服务设施建设项目，由于其公益属性，这些项目立项主体一般为当地住建、交通等部门，当地的平台公司都并非立项主体，更不可能立项在作为企业的投资人名下，因而也不可能成为投资人的资产。虽然在特定情况下项目立项主体可以变更，但项目是否立项在投资人名下，也会成为判断项目合规的考量要素之一。

三、土地出让金能否作为片区项目的还款来源

片区开发项目中，社会投资人一般会要求对项目合作范围内新产生的土地出让收入，在扣除国家和省计提基金后，作为其各项开发建设的投资和服务费资金来源，并在合同中详细约定每一宗土地的出让交易结束后一定期限内将出让收入拨付至平台公司，再由平台公司支付给项目公司。从投资人角度这种要求可以理解，但这种约定的合规性却存在地方政府隐性债务重大隐患。

第一，《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条规定“土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出”，第十四至第十八条对以上各项所包含的具体支出项目进行了详细列举。根据以上规定，片区开发范围内的商品房建设、回迁安置房建设、医院、学校等相当体量的投资不在土地出让收入的使用范围之内。项目合作协议中约定的以土地出让收入支付投资人上述建设范围的条款，明显违规。

第二，用于支付投资人投资的土地出让收入应是已有土地出让收入，不是预期土地出让收入。《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）第五条规定“土地储备资金来源于下列渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用……”。故，项目合作协议中不能约定以将来产生的土地出让收入支付投资人投资和收益。

第三，应按政府基金预算管理使用。《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条规定“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账(即登记薄)，专门核算土地出让收入和支出情况。”因而，土地出让收入并无直接的用于片区开发项目通道。

综上，虽然土地出让金仍是片区项目的主要还款来源，但在合同条款中不能直接表述为土地出让金作为项目的还款来源，应通过合法合规的途径进行操作。如果合作协议约定以土地出让收入作为片区项目的还款来源是违规的，如果再约定财政部门先支付平台公司、再由平台公司支付社会投资人，则涉嫌政府隐性债务。

四、地方政府一般不作为合同主体和承担偿债责任

片区开发项目中，社会投资人总希望将当地人民政府列为合同主体，由地方政府承担支付投资人投资和收益的保底责任。但中共中央、国务院及财政部、银保监会等部门多年来发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）、《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）等系列文件，全面细致地对地方政府举债行为做出规范要求，严堵违法违规举债融资的“后门”，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。2021年12月16日，财政部副部长许宏才在加强和完善地方政府债务管理情况国务院政策例行吹风会中，就加强和完善地方政府债务管理有关情况进行了说明。避免产生政府隐性债务，是片区开发应符合的基本合规性要求，地方政府不承担承担偿债责任，应是遵守的底线。

五、合作期限的约定

一些ABO、“投资人+EPC合同”片区开发合作协议中会出现“合作期=建设期+付款期”的相关条款，如某合作协议约定“本项目的合作期限为6年，其中建设期4年，还款期2年”。合作期真的是建设期加付款期？ 

“合作期限”是合作协议中常有的规定，特别是战略合作协议、框架协议、投资合作协议等企业投资类协议。合作协议并非《民法典》规定的19类典型合同，合作协议一般均为双务合同，即在合同履行期间，双方当事人互相承担义务和享有权利，双方当事人承担的义务与他们享有的权利相互关联，互为因果，双方应同时对等给付，一方不能要求他方先行给付，如PPP 项目中合作期限为“建设期+运营期”。

但片区开发类项目中“合作期=建设期+付款期”的约定，实质上是投资建设领域的“名为合作，实为借贷（垫资）”，是规避“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”之举，双方应在合作协议中作出符合项目实际的合规约定。