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如何评审政府采购促进中小企业发展项目?

如何评审政府采购促进中小企业发展项目?

政府采购中,对于涉及促进中小企业发展政策项目的评审一直是实务中的难点。

根据规定,中小企业参加政府采购活动,应当出具《中小企业声明函》,否则不得享受相关中小企业扶持政策。任何单位和个人不得要求供应商提供《中小企业声明函》之外的中小企业身份证明文件。因此在评审活动中,涉及促进中小企业发展政策的评审始终要围绕着《中小企业声明函》等材料进行

预留采购份额类项目中,通常会把中小企业作为参加政府采购活动的资格条件,未预留份额类项目,一般把价格评审优惠作为落实政策工具的方式。

一、预留份额类项目

《政府采购促进中小企业发展管理办法》(财库〔2020〕46号,以下简称46号文)规定,预留份额通过下列措施进行:(一)将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购;(二)要求供应商以联合体形式参加采购活动,且联合体中中小企业承担的部分达到一定比例;(三)要求获得采购合同的供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业。无论哪一种预留份额措施,都需要在采购文件中规定相应的资格条件,以树立中小企业参与的护城河,保障中小企业能够参与并享受政策红利。因此,预留份额类项目的评审,中小企业的资格条件审查是核心内容。
资格审查中,审查主体因采购方式不同而有所不同。在货物服务项目公开招标项目、封闭式框架协议采购中,资格审查工作由采购人或者采购代理机构完成。其他采购方式中,资格审查工作一般由评审委员会完成。

(一)将采购项目整体或者设置采购包专门面向中小企业采购

在专门面向中小企业的采购项目中,采购文件应当规定本项目(采购包)“专门面向中小企业采购”或“专门面向小微企业采购”,采购文件中须明确采购标的对应的中小企业划分标准所属行业,供应商应按要求提交符合要求的《中小企业声明函》。

评审主体在进行资格审查时,需要审查供应商是否提交了符合要求的《中小企业声明函》。具体审查内容为:

1.审查声明函的格式及基本内容

供应商应提交的声明函应当按采购文件中规定的统一格式填写,信息完整,不得随意增删或修改其内容。

2.审查声明函是否由参与政府采购活动的供应商填写

声明函应当由参与政府采购活动的供应商填写,即《中小企业声明函》落款、盖章的主体是应当是参加政府采购活动的供应商,且由其承担保证信息真实性的法律责任。

3.审查货物类项目是否填写了全部货物

在货物采购项目中,供应商提供的全部货物都应当由中小企业提供。供应商提供的货物既有中小企业制造货物,也有大型企业制造货物的,不享受中小企业扶持政策。相应的,供应商填写的声明函中应当包括全部的货物信息,如有遗漏,或者有部分货物是大型企业制造的,不应当通过资格审查。

采购人、采购代理机构在编制采购文件时,应当根据上述要求,在采购文件中明确声明函中需要填写的货物名称,如果一个采购项目涉及多个采购标的,应当在采购文件中逐一明确所有采购标的及对应的中小企业划分标准所属行业。

但需要注意的是,采购人和采购代理机构不能教条地理解上述要求,一般只宜将采购项目中的主要货物作为标的物,与主要货物相关的配件、辅料等材料一般不作为标的物,也不宜对其生产厂商做要求。

在编制采购文件时,不仅需要编制者在文件中逐一列明所有采购标的对应行业,笔者还建议在采购文件的《中小企业声明函》格式中,由编制者预先填写好需要填写的货物名称及行业类别,避免供应商各自为政,胡乱填写,影响评审工作。

4.审查货物类项目填写的是否为制造商信息

尽管声明函由参加政府采购活动的供应商填写,但货物类政府采购项目促进中小企业发展的红利却最终要落地于制造商,服务实体企业。声明函中需要填写所有货物的制造商信息,包括制造商名称、从业人员人数、营业收入、资产总额,及根据《中小企业划型标准规定》确定的企业类型等。

5.审查工程和服务类项目填写的是否为参加政府采购活动的供应商信息

在面向中小企业采购的工程项目中,工程应当由中小企业承建,即工程施工单位为中小企业;服务采购项目中,服务应当由中小企业承接,即提供服务的人员为中小企业依照《劳动合同法》订立劳动合同的从业人员。

与货物类项目相区别,工程和服务类项目政策优惠对象为工程承建单位和承接服务的企业,声明函中填写的应当是参加政府采购活动的供应商信息,即便此类项目中,存在诸如建筑材料、设备、工具等货物品类,也无需在声明函中填写制造商信息。

6.审查填写的行业类别

现行中小企业划分标准行业包括农、林、牧、渔业,工业,建筑业等十六类。如前所述,采购文件中应当逐一列明所有采购标的对应行业,供应商填写的行业类别应与与采购文件规定的行业一致。

7.审查是否符合采购文件规定的企业划型

《中小企业划型标准规定》规定,中小企业划分为中型、小型、微型三种类型,具体标准根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标,结合行业特点制定。

评审主体在评审中,不仅要看供应商是否提交了声明函,还要从声明函中的从业人员、营业收入、资产总额等指标判断是否符合采购文件规定的划型标准。

除了从业人员、营业收入、资产总额指标外,与大企业的负责人为同一人,或者与大企业存在直接控股、管理关系的企业不能视为中小企业。

在进行企业划型评审时,评审主体不能简单地接受供应商声明,应当由声明函中的数据按划型标准加以甄别、判断。

8.审查是否为企业

政府采购促进中小企业发展,顾名思义,享受政策红利的主体应当是企业,非企业组织不能享受政府采购促进中小企业发展政策。除企业外,自然人、非营利法人单位、特别法人都不能享受政府采购促进中小企业发展政策。如事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构、机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人、律师事务所等专业服务机构均不在享受政策优惠的主体之列。

个体工商户是上述规定的例外情形。尽管个体工商户是自然人从事工商业经营的特殊形态,但鉴于个体工商户是重要的市场主体,在繁荣经济、增加就业、推动创业创新、方便群众生活等方面发挥着重要作用,46号文规定,符合中小企业划分标准的个体工商户,在政府采购活动中视同中小企业。

9.审查是否存在法律禁止的关联关系

形式上符合要求的中小企业,还需要通过关联关系审查,即不得与大企业的负责人为同一人,或者与大企业存在直接控股、管理关系,避免大企业通过投资中小企业,争夺政府采购促进中小企业发展的政策红利。

在现行的评审制度中,评审主体只需要审查供应商在《中小企业声明函》是否作出了“以上企业,不属于大企业的分支机构,不存在控股股东为大企业的情形,也不存在与大企业的负责人为同一人的情形“声明即可。由于审查效率、审查手段的限制,并不要求评审主体在评审现场查询、分析供应商的股权结构关系,作实体上的审查。

10.审查监狱企业证明文件

在政府采购活动中,监狱企业视同小型、微型企业,享受预留份额、评审中价格扣除等政府采购促进中小企业发展的政府采购政策。专门面向中小企业、专门面向小微企业采购的项目,监狱企业也有参加的资格。

中小企业在参加政府采购活动时,仅需提供《中小企业声明函》此类自我承诺性材料即可,而监狱企业在参加政府采购活动时,需要提供省级以上监狱管理局、戒毒管理局(含新疆生产建设兵团)出具的属于监狱企业的证明文件。评审主体需要对该证明材料进行形式审查。

11.审查残疾人福利性单位声明函

在政府采购活动中,残疾人福利性单位视同小型、微型企业,符合条件的残疾人福利性单位在参加政府采购活动时,需要提供《残疾人福利性单位声明函》,并对声明的真实性负责。评审主体应当对该声明函作形式审查。

(二)要求与中小企业以联合体形式参加采购活动

此类项目资格审查中,除了前述围绕《中小企业声明函》的审查内容外,还需要审查供应商提交的联合体协议。

1.审查联合体各方的企业划型

以联合体形式参加政府采购活动,联合体各方均为中小企业的,联合体视同中小企业。其中,联合体各方均为小微企业的,联合体视同小微企业。

2.审查供应商是否提交了联合体协议

两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体,以一个供应商的身份共同参加政府采购。要求以联合体形式参加的工程和服务类项目,联合体成员中应当有符合46号文规定的企业主体。

以联合体形式进行政府采购的,参加联合体的供应商均应当具备法律法规规定的资格条件,并应当向采购人提交联合协议,载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同,就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。

以联合体形式参加政府采购活动的,联合体各方不得再单独参加或者与其他供应商另外组成联合体参加同一合同项下的政府采购活动。

3.审查联合体中中小企业承担的合同份额比例

在以联合体方式参加政府采购活动中,若预留给中小企业的份额比例过低,会导致政府采购促进中小企业发展的政策工具空转,因此采购人通常会规定中小企业承担部分的比例下限,一般不应低于30%,具体比例由采购人在采购文件中规定,并作为供应商资格条件。相应的,供应商在以联合体方式参与该类项目时,需要实质性响应中小企业合同份额比例,否则不能通过资格审查。

4.审查联合体成员之间是否存在法律禁止的关联关系

组成联合体的中小企业与联合体内其他企业之间不得存在直接控股、管理关系,否则不能通过该类项目的资格审查。如前所述,评审主体对关联关系的审查只作形式审查,供应商承诺即予认可,承诺不实的,依法承担法律责任。

(三)向中小企业分包

此类项目在采购文件编制中,应当规定中标、成交供应商将采购项目中的一定比例分包给一家或者多家中小企业,并作为资格条件。

1.审查是否提交了分包意向协议

供应商在参与此类政府采购活动中,应当根据采购文件的规定和采购项目的实际情况,在投标文件或响应文件中提交分包意向协议。分包意向协议应当由参与政府采购活动的供应商和中小企业签订。意向协议中应当载明载明分包意向主体的企业名称、行业类别、企业划型、分包内容、分包比例及双方的权利义务关系,法律、法规对分包内容有资质条件要求的,分包意向主体应当具备相应的资质条件。

根据规定,中标、成交供应商可向一家或者多家中小企业分包,因此投标文件、响应文件中可能存在多份分包意向协议。

2.审查分包内容和分包份额

依据法律规定,供应商拟在中标、成交后将中标项目分包的,只能分包非主体、非关键性工作,分包比例应当符合采购文件规定,且不得将承包的全部项目转包给他人,分包意向协议中应当明确分包意向主体不得再次分包

需要补充说明的是,享受扶持政策获得政府采购合同的小微企业不得将合同分包给大中型企业,中型企业不得将合同分包给大型企业。

二、非预留份额项目

非预留份额项目评审中,主要围绕着供应商是否享受评审价格优惠展开,包括供应商是否提交了合格的《中小企业声明函》,是否应当享受评审价格优惠,及评审价格计算等内容。

(一)审查内容

非预留份额项目《中小企业声明函》的审查内容与预留份额项目大同小异,不同之处在声明函若不符合要求产生的法律后果不同。预留项目的声明函审查通常在资格审查环节进行,声明函若不符合采购文件要求,一般会导致投标或响应无效,而非预留份额项目通常只产生不享受评审价格优惠的后果,并不直接导致投标或响应无效,当然提供虚假材料谋取中标成交等违法行为除外。

(二)评审价格优惠对象

非预留份额项目评审价格优惠的对象不包括中型企业,只限于符合条件的小型和微型企业,也包括视同小微企业的监狱企业、残疾人福利单位。价格优惠比例对小型企业、微型企业以及视同小微企业的监狱企业、残疾人福利单位(以下统称小微企业)同等对待,不允许规定诸如“小型企业优惠10%,微型企业优惠15%”之类差别性的评审标准。

(三)评审价格优惠方式

评审价格优惠包括评审价格扣除或评审价格加分,根据不同的项目及采用的评审方法确定。

1.一般项目

一般项目直接给予供应商评审价格扣除,以达到增强其价格竞争力的目的,这是现行价格优惠方式中最常见的做法。
实务中有两种情形。
第一种是以价格作为主要评审因素的项目。包括招标方式中的最低评标价法,竞争性谈判、询价所运用的最低评审价法,框架协议采购中的价格优先法。
第二种是使用综合评分法评审,且价格计算采用低价优先法的政府采购项目,包括招标方式和竞争性磋商中的综合评分法项目,工程建设项目招标活动中采用“综合评估法+价格部分低价优先法”的项目。
需要注意的是,《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》规定质量优先法只对货物、服务进行质量综合评分,价格因素不在评分之列,小微企业的货物及服务如何取得价格竞争优势还需要财政部进一步规定。我个人理解,采用质量优先法的框架协议采购活动中,赋予一定的价格权值,给小微企业货物及服务价格扣除符合框架协议采购方式的立法目的。

2. 采用综合评估法但未采用低价优先法的建设工程项目

在部分适用招标投标法进行招标的建设工程项目中,由于未采用低价优先的价格分计算规则,扣减评标价并不一定能帮助小微企业取得价格分竞争优势,反倒有可能减损价格得分,因此该类项目不能采用价格扣除方式,更适合简单粗暴的价格加分方式。

(四)评审价格优惠比例

随着政府采购促进中小企业发展的力度不断加强,国家对不同类型的项目评审价格优惠比例也在不断调整中。根据规定,货物服务采购项目给予小微企业的价格扣除优惠,已由46文规定的6%—10%提高至10%—20%;工程类采购项目评审价格优惠比例仍为 3%—5%。大中型企业与小微企业组成联合体或者大中型企业向小微企业分包的,对于联合协议或者分包意向协议约定小微企业的合同份额占到合同总金额 30%以上的,货物和服务类项目评审价格扣除优惠幅度已由2%—3%提高至4%—6%;工程类项目价格评审优惠比例为1%-2%。具体比例由采购人在采购文件中确定。评审委员会在评审时,需要按采购文件规定的优惠比例,分别给予评审价格扣除或价格部分加分。

适用招标投标法的政府采购工程建设项目,采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的,由于直接给予价格政策性加分,若享受评审价格加分的小微企业原本得分就比较高,理论上讲,评审总得分有可能超过100分,最高有可能达到105分。

三、评审中需要注意的其他事项

(一)采购文件违反促进中小企业发展政策的处理

评审委员会在评审中应当根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审,评审中若发现采购文件内容存在歧义、重大缺陷导致评审工作无法进行,或者违反国家有关强制性规定的,如不给予小微企业评审价格优惠,优惠比例低于国家标准等,评审委员会应当停止评审并向采购人或者采购代理机构说明情况。

(二)评审主体在评审中是否有核实材料真伪的义务

评审委员会等评审主体在资格审查及评审活动中,需要审核大量的材料,对上述材料真伪是否负有判断义务呢?一般认为,评审委员会在评审中只需要承担评审委员会的一般注意义务,所谓评审委员会的一般注意义务,是指评委基于专业素养,对于评审中所涉及的专业知识应当具备作为评审委员会成员的一般知识水平,并据此作出合理的判断,其对供应商提供材料真伪的判断,不能提出超出一般认知水平的要求。如果进一步细分,还可以进一步区分评审委员会成员在其专业领域内的高度注意义务和专业领域外作为普通社会公众的一般注意义务,两者要求的标准是两个截然不同的纬度。
评审委员会成员对其本专业的知识应当超过一般社会公众,但对于材料真伪的鉴定通常超过一般评委的认知领域,除非是明显错误或伪造、变造的材料,否则不宜要求评委对材料真实性判断承担过度的辨别义务。在自我承诺类的材料中,通常只需要对材料作出形式审查即可,即判断材料的有无,是否存在明显的造假行为,材料的形式是否合格。但对于中小企业声明函中企业划型类型的判断,需要评审主体运用评审规则加以判断,不能简单地认同供应商声明的结论。
涉及政府采购促进中小企业发展政策项目的评审是一项专业性很强的工作,需要采购人、代理机构和评审专家等各类评审主体在实务中不断学习政策法规,理解立法目的,才能在工作中正确运用政策工具,把握正确的评审标准。

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