《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理办法》（财金〔2021〕110号）按项目所处阶段将项目库分为储备清单和管理库。119号文不涉及储备清单，将管理库以采购完成为界，进一步分为准备库和执行库（二级库），采购完成之前为准备库，采购完成之后为执行库，而且从准备库转入执行库需要由省级财政部门组织审核。

这个“库中库”的建构以及这个二级库之间的转换程序安排是119号文对下步项目可能产生重大影响的新规则。下文详述。

4.除上市公司外，本级国企不得作为本级PPP项目社会资本方。

这个规定本身并不是新的内容，是PPP模式产生即有的一个规则，但这一规则本身经历了反反复复、摇摇摆摆。实际操作中，一直未见监管部门出手干预，实际处于放开状态。这次通过119号文予以了完全、清晰的明确，实为收紧。

相关政策文件条文规定附后。

5.无经营性收益或弱经营性收益，主要靠政府补贴的TOT项目被明确叫停。

一是要求TOT项目本身要有长期稳定的经营性收益；二是不得由本级国企与财政部门之间“左口袋掏右口袋”“自我循环”。这样，就堵死了通过将无收益、低收益项目由执行阶段政府补贴充大项目评估值，实现由本级国企替财政融资的做法。

自2021年开始，类似的TOT项目已经被财政部暂停，这次是直接明确禁止。

其实，这类项目，只要入库审核的时候按照正常的评估规则判断其资产评估的合理性，本来就没有包装成功的可能。

而对于强收益的项目，预计政府方极少有做成TOT项目的必要。因此，预计未来TOT项目会极少。

6.点破了政府方拖延付费的常用“损招”。

119号文要求政府方诚信履约，不得以拖延竣工验收、延迟绩效考核等方式，拖欠政府付费。

对于故意压低绩效评价分数等行为逼社会资本就范，119号文并未涉及。应该是不好认定何为故意压低评价分数的行为，也就不作要求。但对这一“损招”的苗头，从社会资本角度还是要高度警惕。

7.将“保障最低收益”与“承诺固定回报”再次强调并列为兜底违规的一种形式，视为隐性债务。

“不得保障最低收益”本身不是新的规定，PPP模式产生以来就有。但对于这一规则与“保底量条款”之间的关系一直纠扯不明白。审计、财政监管按照“宁左勿右”的操作实践，很多时候将两者简单粗暴混为一谈。

有关“保障最低收益”条款在收费公路项目、静脉类项目（污水、垃圾等）中普遍采用，单这一安排在PPP管理、审计、财政监管实践中，理解口径不一。

从PPP管理看，合理的保底量是正常的风险分担机制，不应视为违规；而在一些审计、财政监管活动中，任何的保底量都会被特别关注。119号文再次强调不得“保障最低收益”，虽不是新的提法，但因为仍然没有对应强调“保底量”条款的合规性，经过审计、财政监管的多轮检查，在现在的监管氛围下，预计反复解释的情况还会持续。

8.明确了政府方股权投资支出必须纳入预算管理。

对于政府方出资代表在项目中的出资，是否计入财承，实践中有过一个历史延革：早期项目实践中，对于出资代表国有企业以自有资金出资的，部分项目是没有计入财承的，在入库审核时亦未作为关注点；后来，要求无论是以财政预算资金，还是以政府方出资代表国有企业自有资金作为出资来源均需要计入财承。而119号文要求政府方股权投资需要计入预算管理，则是明确了必须计入财承。

早期部分项目对于政府方出资代表以自有资金投资的未计入财承，是参考了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号【已失效】）第十条的规定。21号文第十条规定：“股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。文件中“政府承担的股权投资支出责任”，是否包括“政府出资代表以自有资金投资”，存在不同的理解。因此，在主管部门前期没有明确要求之前，有部分出资代表自有资金出资的项目未计入财承。

9.集中强调了省级财政部门的若干职责。

119号文中5处4个方面强调了省级财政部门的职责：

一是，负责压实辖内市县财政部门财承论证责任，要负责做好财承动态监测；

二是，要对辖内项目库项目管理负总责；

三是，负责项目从准备库转执行库时，组织对项目合同内容、社会资本方资格条件等进行复核；

四是定期对本地区入库PPP项目信息录入、更新和公开情况进行筛查和监督管理。

二、几个需要面对的问题

119号文印发之后对下步项目实务的影响，预计会体现在以下几个方面，相关各方需要面对：

1.关于新机制下的执行库转入问题。

新的管理体制形成了“库中库”的模式。这样，结合财金〔2021〕110号文与119号文的规定，就会形成省级财政部门对同一个项目进行两次审核的工作程序：一是从储备清单转入管理库的审核；二是完成项目采购之后，从管理库中的准备库转入执行库的审核。

目前实务中，申请纳入管理库后项目才会启动采购工作。此时，入库审核时的主要资料是项目的“两评一案”，省级财政部门将专家意见反馈至市县后，市县按照专家意见进行修改完善，不涉及第三方，一般也不涉及法律问题，效率会比较高。

但119号文要求，在完成社会资本采购，PPP项目合同签署之后，即准备库进入执行库时，由省级财政部门组织审核。此时，审核的主要资料是政府方与社会资本方已经签署的PPP项目合同。这样以来，审核的尺度和反馈的问题不仅会对政府方有影响，还会影响到已经中标的社会资本方，甚至会触发政府方与社会资本方的再谈判。

这样的话，一方面，由于多会涉及到对已经签署的PPP项目合同的修改完善，需要双方进行合同谈判并重新履行各自的签约程序，市县对省级部门反馈意见的回复时间可能会变得不可控；另一方面，如果为了满足省级财政部门的复核反馈意见，可能会造成项目合同的变更，如果是项目条件的较大变更，则会触发对已签署合同的实质性变更，这又涉及到一个合法性问题。

之前，PPP项目的入库审核已经使PPP项目“包装”不轻松；119号文之后，转入管理库的审核，预计对部分项目而言将是工作量更大的一个事情。

2.关于不得保障最低收益问题。

119号文对PPP项目实务重大影响之一，是再次提起这个“不得保障最低收益”的要求。

如前所述，“保障最低收益条款”或者“保底量”条款，在收费公路、污水处理、垃圾处理以及一部分缺口补助项目中，是完全正常、合理的，其本质是对项目产能使用情况或市场风险的一个合理分配，在相应的项目中，是非常有必要的。

由于近年来，PPP项目监管过程中，审计部门、财政监管部门屡屡将“保底量”条款与固定回报、固化政府支出这些实质违规问题相提并论，致使保底量条款究竟能不能适用成了一个不确定的问题。

119号文件再次将“保障最低收益”作为禁止内容，在当前政策环境下，会再次引发“保底量条款”能否适用的争议。这样的后果之一将是大量可以通过分担风险的方式寻求到政府方与社会资本方利益平衡点，通过合理的市场风险分配促成交易的项目，由于担心触发违规，而将风险完全由社会资本承担，致使项目不得不放弃采用PPP模式。

3.关于不得“报小建大”问题。

实践中，“报小建大”有多种具体原因和形式，包括：

一是，入库时投资额低，后续建设过程中，在建设内容没有任何变化的情况下，由于项目人、材、机价格上涨，不可抗力，未预见的地质条件，项目工期延长等，导致投资额增大，需要调整项目投资额等在库项目信息，甚至导致突破了10%的财承红线。

二是，建设内容没有增加，但是通过设计变更等方式提高了相应建设标准，导致投资额增加。

三是，建设内容因各种原因需要增加，导致投资额增加。

在PPP项目调库的实践中，第二、第三种合法合规性需要证明，本身也比较复杂，调库通过的难度较大，这里不做讨论。这里讨论的是，如果是因为第一种情况出现了投资额“前小后大”，无论财承是否超过10%，均视为违规？是否不能调库？是否只有通过削减项目建设内容的方式实现控制投资总额？这样，是否合理？

4.关于现有项目如何适用问题。

119号文之后未采购的项目，预计会对照119号文的规定，调整思路。比如，原计划由本级国有企业做社会资本的，将会重新寻找投资人，重新接洽融资机构。

对于已经完成采购，已经签署完PPP项目合同的项目，如果不完全符合119号文的规定，将会有两个顾虑：

一个是，可能无法得到融资机构的认可，将会导致项目停滞，比如设定有保底量条款的项目、本级国有企业（包括仅仅是联合体成员之一）中标的项目；

另一个是，在省级财政部门转入执行库的审核环节，能否顺利通过及通过时是否需要大幅度调整PPP项目合同，都将存在不确定性。

可以预计的是，出于谨慎考虑，金融机构在未来几个月甚至更长的过渡期内，会有项目暂停融资活动，以确保拟提供融资的项目在顺利通过省级财政部门的审核转入执行库之后再进行实质融资。这样的话，项目周期显然是要进一步拉长了。

5.未来的核查标准能否坚持“法不溯及既往”原则问题。

119号文包含了若干新的监管内容和新的要求，且在该文件中并未明确对于本次文件印发之前的项目的适用问题。虽然本着“法不溯及既往”的一般原则，绝大多数项目可能不会“翻烧饼”，但基于审计、财政监管实践中并未区别文件适用时间对部分项目要求整改的实际情况，部分项目可能仍会面临未来监管中被问询，甚至要求纠正。

6.关于不同投资模式的比较选择问题。

实践中，政府投资的具体路径（合规的，不合规的）比较多， PPP模式在目前强监管的背景下，无疑是最规范的，但从各类成本的角度，由此带来的问题是这一模式在实践中可能的吸引力会显著下降。

如同样是有少部分项目自身经营收益的项目，在专项债项目中可以由财政承诺补贴的方式予以推进，但在PPP项目中明确要求不得搞这种“自我循环”。此外，还有收入的测算、项目成本、项目实施程序的复杂程度等，都存在不小的差异。这样，PPP模式的优势和吸引力就偏弱，有被劣后考虑适用的可能。中介机构在选择推荐不同模式时，需要向委托方解释清楚模式之间的差异与优劣。

三、给相关方的建议

1.需要严格遵守文件的规定。

119号文施行之后，特别是文件中设置的执行库，为PPP项目的强监管提供了新的强力抓手，实质审核由一次入库审核，变成了两次审核，且转入执行库的审核力度应远大于第一次入库审核。这样，对于项目合规标准的要求将会大大提高，也更大程度地影响到金融机构的安全感。

因此，从项目持续安全、高效顺利推进的角度，项目相关方不要有侥幸心理，少打“擦边球”，更不能明显违规，需要高标准谋划、包装项目。否则，项目一旦后期“卡壳”将会进退两难。

2.需要有更专业的中介机构。

PPP模式快速（野蛮）生长，中介机构抄抄方案，复制复制文本就能实现项目落地的时代早已经结束了，能经得起项目规范管理、阳光运作的最有效的方式就是把项目本身做扎实，经得起项目后期的多方的、反复的核查。这样，就需要政府方在发起项目时，委托更专业、更靠谱的中介机构真正用心谋划好项目，谋划自身有好基础的好项目。不靠谱的中介机构、不靠谱的项目，今后预计很难在PPP模式规范管理、阳光运作的氛围中生存下来。

附：

一、本级国有企业能否作为PPP项目社会资本方的相关规定

1.《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（已失效）

第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

2.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）

附件：PPP项目合同指南（试行）

二、社会资本方

但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

3.《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）

（十三）化解地方政府性债务风险。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

4.《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号）

（八）依法择优选择社会资本方。合理设置参与条件，消除本地保护主义和隐形门槛。除本级政府所属尚未转型的融资平台公司、控股国有企业外，建立现代企业制度的境内外法人，均可作为养老服务项目的社会资本方。

5.《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号）

二、引以为戒，加强项目规范管理（三）严格审查签约主体。坚持政企分开原则，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。

6.《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）

三、加强项目规范管理

各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。

7.《关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）附件1：污水处理厂网一体化及垃圾处理PPP项目合同示范文本使用说明

1. PPP参与主体方面：

（1）政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位，国有企业或政府融资平台公司不得作为政府方签署PPP项目合同；

（2）政府融资平台公司及其实际控股的国有企业，不得作为社会资本参与PPP项目。

二、与最低需求量有关的规定

1.《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）

三、切实有效履行财政管理职能

（一）着力提高财政管理能力。政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

2.《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件：PPP项目合同指南（试行）

第十三节政府承诺六、其他承诺在某些PPP项目合同中也有可能规定其他形式的政府承诺。例如，在污水处理和垃圾处理项目中，政府可能会承诺按时提供一定量的污水或垃圾以保证项目的运营。

3. 《财政部关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》（财金〔2015〕21号）

第十二条风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。

4.《关于印发《政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南（试行）》的通知》（发改农经〔2017〕2119号）

第十六条水利PPP项目实施机构依据经批准的实施方案，组织起草PPP项目合同草案。

（2）风险管理。针对不同阶段的主要风险因素，明确防控措施，通过加强工程建设和运营管理、优化资本结构、多元融资、建立项目最低需求照付不议机制、投资包干机制、完工担保机制、保险和专业机构增信机制等方式，最大限度控制、缓释和降低风险发生，减少风险损失。

5.《关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）

附件1：污水处理厂网一体化及垃圾处理PPP项目合同示范文本使用说明

六、项目付费机制的设置

（一）污水处理厂网一体化PPP项目

2. 使用说明

PPP各参与方在使用本条款时，应当基于污水处理的基本水量及服务费基本单价，设置分层级的使用量付费机制，并可根据项目合作范围、回报机制、投融资结构和采购文件要求等因素，采取污水处理服务和管网服务分别报价或者合并报价模式，并相应在《PPP项目合同》中对服务费的定价、计算和调价方式予以约定。

（二）垃圾处理PPP项目

2. 使用说明

基于垃圾处理项目采用使用量付费机制，应由政府方承担提供一定的垃圾基本供应量以确保该类项目设施运营具备可行性。因此，PPP各参与方在使用该等条款时，根据具体项目情况确定政府方提供的垃圾基本供应量及计量标准、垃圾质量等事项，并以基本供应量为基准，结合当期垃圾处理结算量及垃圾处理单价，确定基本垃圾处理服务费和超额垃圾处理服务费，以及收付款程序、逾期付款责任等事项。

附件6 垃圾处理政府和社会资本合作（PPP）项目合同

第12条垃圾供应

12.1垃圾供应量

12.1.1 垃圾基本供应量

经甲、乙双方商定，自开始运营日起，运营期内甲方或甲方指定机构应依本合同约定，按照不低于垃圾基本供应量，即___吨/日（按【□月；□季；□年】平均量计算）的标准将垃圾自行运送或委托运送至本项目所约定的垃圾交付点交付给乙方。

三、与保障最低收益有关的规定

1.《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金〔2015〕57号）

（二）确保示范项目实施质量。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

2.《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

三、规范政府与社会资本方的合作行为

不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益

3.《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）

（七）不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

4.《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）

（五）实施内容。不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

5.《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发﹝2018﹞3号）

（五）严格债务管理。政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；

6.《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）

三、加强项目规范管理（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。

7.《关于印发污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）

2.规范推进PPP项目实施方面：不得以任何方式向社会资本承诺最低收益或固定收益回报；

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