根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第二条第二款规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。根据《政府采购法》第六条、第三十三条，以及《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购法实施条例》）第二十九条规定，政府采购定义所称各级国家机关、事业单位和团体组织即采购人,实际上是收支行为由《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）规范的各级预算单位。根据《政府采购法》第二条第一款规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。但是，根据《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。该条所称的工程应当解释为工程建设项目，即工程以及与工程建设有关的货物、服务，否则势必导致政府采购法和招标投标法适用上的冲突。该条所称政府采购工程是指政府采购定义范围之内的工程建设项目，即集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的工程建设项目。同时，该条所称适用招标投标法也并非绝对排除本法适用，即本法另有规定的除外。因此，按照是否包括工程建设项目的招标采购，可以将政府采购分为广义和狭义。广义的政府采购是指各级预算单位按照政府采购法进行的货物、工程和服务的采购，以及按照招标投标法进行的工程建设项目的招标采购。《政府采购法》第二条第二款所定义的政府采购是广义的政府采购。狭义的政府采购仅指各级预算单位按照政府采购法进行的货物、工程和服务的采购，不包括各级预算单位按照招标投标法进行的工程建设项目的招标采购。因此，各级预算单位的工程建设项目的政府采购（广义），在法律适用、采购方式、采购程序、监管体制等方面与货物、服务项目的政府采购（狭义）有很大的差异。各级预算单位的政府采购（广义）工程建设项目，一部分必须适用招标投标法、采用该法所规定的招标采购方式、按照该法所规定的招标采购程序进行采购，并由该法所规定的县级以上人民政府有关部门监管；一部分必须适用政府采购法、采用该法所规定的采购方式、按照该法所规定的采购程序进行采购，并由该法所规定的各级人民政府财政部门监管。实践中，各级预算单位对哪些工程建设项目必须适用招标投标法进行招标采购，哪些工程建设项目必须适用政府采购法进行采购，适用政府采购法进行采购又该如何选择采购方式等等问题，不无困惑。本文对此进行探讨。本文所称政府采购法是指专门规范政府采购活动的规范的总称，包括《政府采购法》所规定的规范，以及根据《政府采购法》制定的法规、规章、其他规范性文件所规定的规范；所称招标投标法是指专门规范招标投标活动的规范的总称，包括《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）所规定的规范，以及根据《招标投标法》制定的法规、规章、其他规范性文件所规定的规范。本文对政府采购作广义和狭义划分，仅为便利讨论和实务操作目的。

什么是工程建设项目，政府采购法并未进行定义。《政府采购法》第二条第六款是对工程的定义，而不是对工程建设项目的定义。如上文所言，各级预算单位的政府采购（广义）工程建设项目，一部分必须适用招标投标法、采用该法所规定的招标采购方式进行采购；一部分必须适用政府采购法、采用该法所规定的采购方式进行采购。但是，无论是适用招标投标法、采用该法所规定的招标采购方式进行采购，还是适用政府采购法、采用该法所规定的采购方式进行采购，前提是该工程建设项目必须是政府采购（广义）工程建设项目，即政府采购定义范围之内的工程建设项目。换言之，各级预算单位的工程建设项目并非都是政府采购（广义）工程建设项目，即并非都是政府采购定义范围之内的工程建设项目。因此，各级预算单位的工程建设项目可以分为必须招标的工程建设项目和非必须招标的工程建设项目，非必须招标的工程建设项目又可以分为必须政府采购（狭义）的工程建设项目和非必须政府采购（狭义）的工程建设项目。为此，各级预算单位首先应当确定其工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目。而确定各级预算单位的工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目的依据是招标投标法。换言之，对部分工程建设项目实行强制招标的法是招标投标法而不是政府采购法。需要指出的是，招标投标法规范招标投标活动，其中包括招标人的活动，但是招标人不限于各级预算单位，也包括各级预算单位以外的法人和其他组织。换言之，招标投标法强制实行招标的工程建设项目，不仅包括各级预算单位的部分工程建设项目，而且也包括各级预算单位以外的法人和其他组织的部分工程建设项目。而本文讨论必须招标的工程建设项目的角度是或者说主要是各级预算单位也即政府采购(广义)的采购人的角度。为实现两法协调一致，在政府采购法未对工程建设项目进行定义的情况下，应当援引招标投标法的定义。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）第二条第一款规定，工程建设项目是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。

对于工程建设项目中的工程，政府采购法和招标投标法都将其定义为建设工程。政府采购法在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》上都进行了定义；招标投标法则仅在《招标投标法实施条例》上进行了定义。但是,《政府采购法》所定义的工程范围比《招标投标法实施条例》所定义的工程范围大。而《政府采购法实施条例》所定义的工程范围与《招标投标法实施条例》所定义的工程范围一致。《政府采购法》第二条第六款规定：“本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。”《招标投标法实施条例》第二条第二款规定：“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等……”可见，《招标投标法实施条例》所定义的工程不包括与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建不相关的装修、拆除、修缮等。《招标投标法实施条例》对工程进行定义的目的是为了确定必须招标的工程的范围（招标人不限于各级预算单位）。而《政府采购法》对工程进行定义的目的是为了确定应当实行政府采购（广义）的工程的范围（采购人仅限于各级预算单位）。两者的目的并不相同。对于各级预算单位来说，其应当实行政府采购（广义）的工程的范围大于必须招标的工程的范围，是两法协调一致的正常逻辑。《政府采购法实施条例》第七条第二款所定义的工程范围，小于《政府采购法》第二条第六款所定义的工程范围，而与《招标投标法实施条例》第二条第二款所定义的工程范围一致。其目的是为了调和两法不协调一致的矛盾，从政府采购法的角度明确各级预算单位必须招标的工程的范围。

对于工程建设项目中的与工程建设有关的货物、服务，《政府采购法》《招标投标法》即两部单行法都未进行定义。但是，两部单行法的实施条例都进行了定义。《招标投标法实施条例》第二条第二款规定：“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”该规定的目的是为了确定与必须招标的工程建设有关的货物、服务的范围。《政府采购法实施条例》第七条第二款所定义的与工程建设有关的货物、服务，与《招标投标法实施条例》第二条第二款的规定一致。其目的也是为了调和两法不协调一致的矛盾，从政府采购法的角度明确与必须招标的工程建设有关的货物、服务的范围。但是，无论是必须招标的工程，还是非必须招标的工程，都涉及“与工程建设有关的货物、服务”。因此，为了实现两法协调一致，也为了实现政府采购法内部的协调一致,对与工程建设有关的货物、服务的定义应当统一，而不应区分必须招标的工程还是非必须招标的工程。也因此，在《政府采购法》即单行法未对与工程建设有关的货物、服务进行定义的情况下，应当援引《招标投标法实施条例》第二条第二款所规定的定义。在《政府采购法实施条例》颁行之后，则直接援引《政府采购法实施条例》第七条第二款所规定的定义即可。

《招标投标法》第三条第一款规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”该款第一项至第三项所列举的项目是必须招标的工程建设项目的范围。

《招标投标法》第三条第二款“前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准”规定中的“具体范围”，以及《招标投标法实施条例》第三条“依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准，由国务院发展改革部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行”规定中的“具体范围”，是对《招标投标法》第三条第一款第一项至第三项所列举项目的具体化。当然，此处的具体化仅是对国务院发展计划部门（国务院发展改革部门）进行具体化的授权，而不是具体化的结果。

《必须招标的工程项目规定》（国家发展改革委令2018年第16号，以下简称16号令）、《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号，以下简称843号文），是根据《招标投标法》第三条第二款、《招标投标法实施条例》第三条授权制定的规定依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准的部门规章和行政规范性文件。16号令第二条、第三条所包括(列举)的项目（范围），以及843号文第二条所包括(列举)的项目（范围），是对《招标投标法》第三条第一款第一项至第三项所列举项目（范围）具体化的结果。招标规模标准则统一由16号令第五条规定。换言之，16号令第二条、第三条所包括(列举)的项目（范围），以及843号文第二条所包括(列举)的项目（范围），是否达到招标规模标准，统一按照16号令第五条规定的招标规模标准进行确定。《国家发展改革委办公厅关于进一步做好〈必须招标的工程项目规定〉和〈必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定〉实施工作的通知》（发改办法规〔2020〕770号，以下简称770号文）是16号令和843号文的实施意见，其中的有关规定也是对16号令和843号文有关规定的解释。

而《招标投标法》第三条第一款所称“工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等”是指工程建设项目的内容。《招标投标法实施条例》第二条规定：“招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”该条对工程建设项目，以及工程、与工程建设有关的货物、服务的定义，是对《招标投标法》第三条第一款所称工程建设项目的内容的具体化。但是，该条对工程进行定义时所包括的工程的范围，以及对与工程建设有关的货物、服务进行定义时所包括的货物、服务的范围，也即工程建设项目的范围，与《招标投标法》第三条第一款第一项至第三项所列举的项目即必须招标的工程建设项目的范围，并不是同一维度的范围。前者可谓是必须招标的工程建设项目内涵意义上的范围，后者可谓是必须招标的工程建设项目外延意义上的范围。

从以上规定可以看出，同时符合以下条件的工程建设项目是必须招标的工程建设项目：一是在16号令第二条或者第三条所列举的项目范围之内，或者在843号文第二条所列举的项目范围之内（所称范围为外延意义上的工程建设项目范围）；二是在《招标投标法实施条例》第二条所规定的工程建设项目范围之内（所称范围为内涵意义上的工程建设项目范围）；三是合同估算价在16号令第五条第一款所规定的规模标准以上。换言之，确定是不是必须招标的工程建设项目，先看范围，再看标准。

但是，对于各级预算单位来说，因其工程建设项目所使用的资金全部为预算资金（财政性资金）即国有资金，实际上并无按照16号令第二条或者第三条规定确定是否在必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）之内的必要。一般情况下，也并不需要照843号文第二条规定进行确定。16号令第二、第三条确定必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）的依据是工程建设项目所使用资金的性质。而各级预算单位的工程建设项目所使用的资金,应当全部为预算资金（财政性资金）即国有资金。根据《政府采购法》第二条第二款规定，政府采购（广义）所使用的资金是财政性资金。根据《政府采购法实施条例》第二条第一款、第二款规定,《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金；以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金（实际上是视同纳入预算管理的资金即预算资金）。根据《预算法》第四条第二款规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。因此，各级预算单位的工程建设项目所使用的资金应当全部是预算资金（财政性资金）即国有资金。虽然根据《政府采购法实施条例》第二条第三款规定，各级预算单位的工程建设项目似有使用非预算资金（财政性资金）的可能，但是从《预算法》的角度讲，各级预算单位的工程建设项目并无使用非预算资金（财政性资金）的可能。各级预算单位的工程建设项目，既然全部使用预算资金（财政性资金）即国有资金，其只要在《招标投标法实施条例》第二条所规定的工程建设项目范围（内涵意义上的工程建设项目范围）之内，预算金额即合同估算价又达到16号令第五条第一款所规定的招标规模标准的，就属于必须招标的工程建设项目。需要指出的是，我们说各级预算单位的工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目，实际上是在说某一具体的工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目。而对于各级预算单位来说，某一具体的工程建设项目是指某一个政府投资（全部使用预算资金）的工程建设项目。也因此，对于各级预算单位来说，其全部使用预算资金（财政性资金）即国有资金的工程建设项目，与其说需要按照16号令第二条或者第三条规定确定是否在必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）之内，不如说需要从投资资金（预算资金）安排的角度看其是否是同一个工程建设项目，即同一个政府投资的工程建设项目或者说同一个预算项目。后者涉及化整为零规避招标的问题。判断是否化整为零规避招标的首要条件是该工程建设项目必须是同一个工程建设项目。换言之，不得将不同的工程建设项目合并在一起判断是否化整为零规避招标。

当然，也毋庸讳言，实践中，各地预算制度改革的实际情况可能会与《预算法》的规定不一致，可能有一些地区存在预算单位的收入和支出未全部纳入预算的情况。在这种情形下，则首先应当按照16号令第二、第三条规定确定其工程建设项目是否在必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）之内。而843号文根据16号令第四条的授权制定，其第二条可以说是16号令第二条、第三条的例外规定。843号文第二条确定工程建设项目是否在必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）之内，并不以项目所使用资金的性质为依据，而是以项目是否关系社会公共利益、公众安全为依据。对于各级预算单位而言，其工程建设项目是否在必须招标的工程建设项目范围（外延意义上的工程建设项目范围）之内，需要依据843号文第二条规定进行确定实属罕见。

根据16号令第五条以及770号文相关规定，必须招标的工程建设项目的规模标准具体如下：

一是单项采购。①施工单项合同估算价在400万元以上。施工即建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等的施工。②与工程建设有关的重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元以上。③工程的勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元以上。770号文明确规定，没有法律、行政法规或者国务院规定依据的，对16号令第五条第一款第三项中没有明确列举规定的服务事项，不得强制要求招标。换言之，工程的“勘察、设计、监理等服务的采购等”中的“等”为等内，而不是等外。下文在列举与工程建设有关的必须招标的服务事项时，不再加“等”。

二是合并采购。16号令第五条第二款规定：“同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”该款规定事关对化整为零规避招标的认定。根据770号文，“同一项目中可以合并进行”，是指“根据项目实际，以及行业标准或者行业惯例，符合科学性、经济性、可操作性要求，同一项目中适宜放在一起进行采购的同类采购项目。”16号令第五条第二款所称的同一项目是指16号令第五条第一款所称的“本规定第二条至第四条规定范围内的项目”。也因此，判断是否化整为零规避招标，首先应当按照16号令第二条至第四条规定判断是否属于同一项目。但是，如上文所言，从法律规定的应然——政府的全部收入和支出都应当纳入预算——层面讲，实际上是按照是否属于同一个政府投资的工程建设项目或者说同一个预算项目进行判断。而16号令第四条是一个授权条款，其所规定的项目实际上或者具体是指843号文第二条所规定的项目。770号文所称的同类采购项目中的采购项目是指16号令第五条第二款所称的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购。但是，同类是以所列举的类别为标准划分，即勘察、设计、施工、监理分别各算一类，与工程建设有关的重要设备、材料等货物再算一类，还是按照工程（施工），货物（与工程建设有关的重要设备、材料等），服务（与工程建设有关的勘察、设计、监理）为标准划分，不无困惑。前者与后者的区别仅在于与工程建设有关的服务按照哪个标准确定同类。本文作者倾向于前者。与工程建设有关的勘察、设计、监理虽然同为服务，但是对服务的专业要求各不相同、差异很大。并且，国家对与工程建设有关的勘察、设计、监理实行资质管理，而资质性质各不相同。如果将勘察、设计、监理合算同一类，那么实际上是强制要求服务提供单位必须同时具备三类性质各不相同的资质。如果强制要求服务提供单位同时具备三类性质各不相同的资质，那么国家对三类不同的服务实行不同的资质管理也就失去了意义。因此，770号文所称的同类采购项目是指16号令第五条第二款所列举的各个类别的采购。当然，法律、行政法规或者国务院另有规定的除外。譬如下文所说的总承包，770号文明确规定以工程（施工）、货物和服务作为划分类别的标准。也因此，判断是否化整为零规避招标，其次应当按照以上确定同类采购项目的标准判断是否属于同类采购项目；第三应当按照770号文的规定判断是否适宜放在一起进行采购；第四应当按照16号令第五条第一款规定的标准判断是否达到招标规模标准。一个未进行招标的工程建设项目的采购行为，只有同时符合以上四个条件，才属于《招标投标法》第四条所称的化整为零规避招标的行为。换言之，一个未进行招标的工程建设项目的采购行为，只要同时符合以上四个条件，就属于《招标投标法》第四条所称的化整为零规避招标的行为。

三是总承包。发包人依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或者部分实行总承包发包的，总承包中施工、货物、服务等各部分的估算价中，只要有一项达到16号令第五条规定相应标准，即施工部分估算价达到400万元，或者货物部分达到200万元，或者服务部分达到100万元，则整个总承包发包应当招标。依法即意味着依照规定不得同时纳入总承包的内容，不得同时纳入总承包范围之内。

需要指出的是，在必须招标的范围之内，合同估算价达到招标规模标准，但是属于依照招标投标法可以不进行招标情形的工程建设项目，也应当按照招标投标法的相关规定进行采购，譬如向某一特定供应商直接发包。此类工程建设项目不进行招标，应当由招标投标法所规定的县级以上人民政府有关部门按照该法的规定进行管控。此类工程建设项目，如果再按照政府采购法进行采购，那么既会导致法律适用、监管体制等方面的冲突，也会导致项目所欲实现的目的（也是招标投标法特别规定所欲实现的目的）落空。譬如：根据《招标投标法实施条例》第九条第一款第四项规定，需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求的，可以不进行招标。符合该情形的工程建设项目，招标人（各级预算单位）实际上需要从原中标人处直接采购，即需要向原中标人直接发包。但是，从政府采购法的角度讲，因其不符合该法所规定的单一来源采购方式的适用情形而不得采用单一来源采购方式，即不得向原中标人直接发包。如此，势必导致此类工程建设项目所欲实现的目的落空，也即导致《招标投标法实施条例》第九条第一款第四项规定所欲实现的目的落空。同时，因对工程建设项目是否符合不进行招标的情形，是否可以直接发包，与对工程建设项目是否符合单一来源采购方式的适用情形，是否可以采用单一来源采购方式（实质为是否可以直接发包）的审查主体、审查依据不同，势必导致法律适用、监管体制等方面冲突。前者的审查主体是招标投标法所规定的县级以上人民政府有关部门，审查依据是招标投标法；而后者的审查主体是政府采购法所规定的各级人民政府财政部门，审查依据是政府采购法。因此，在必须招标的范围之内，合同估算价达到招标规模标准，但是属于依照招标投标法可以不进行招标情形的工程建设项目，应当按照招标投标法的规定执行，而不得再适用政府采购法进行采购。由于招标投标法仅在《招标投标法》的第十条规定了公开招标和邀请招标两种采购方式，招标投标法所谓的可以不进行招标即为可以直接发包。

非必须招标的工程建设项目，是指不在必须招标的工程建设项目范围之内，或者虽然在必须招标的工程建设项目范围之内但是未达到招标规模标准的工程建设项目。其中的工程，即建设工程，具体包括两类：一是建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等，未达到招标规模标准的。即虽然在必须招标的工程范围之内但是未达到招标规模标准的工程。二是与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建不相关的装修、拆除、修缮等。即不在必须招标的工程范围之内的工程。其中的与工程建设有关的货物、服务，即与上述两类工程建设有关的货物、服务。

非必须招标的工程建设项目，在集中采购目录之内的，或者虽然不在集中采购目录之内但是采购预算金额在采购限额标准以上的，应当按照政府采购法进行采购。当然，《政府采购法》另有规定的除外。譬如：《政府采购法》第八十五条规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”换言之，符合该条规定的工程建设项目，不实行政府采购，由各级预算单位自行采购。

其中的工程，以及与工程建设有关的货物、服务与工程合并并且按照工程进行采购的，应当依法采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式。所谓依法采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式，是指采用该三种采购方式应当符合可以采用该三种采购方式的法定情形，而不是当然地可以采用。但是，因为财政部印发的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第三条第五项规定将“按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目”作为可以采用竞争性磋商采购方式的情形，所以非必须招标的工程建设项目（包括其中的工程）实际上可以当然地采用竞争性磋商采购方式。对于采用竞争性谈判、单一来源采购方式，则应当符合《政府采购法》第三十条或者第三十一条所规定的有关货物、服务可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式的情形。但是，对于非必须招标的工程建设项目中的工程，以及与工程合并并且按照工程进行采购的与工程建设有关的货物、服务，《政府采购法》第三十条第一项、第三项规定不得适用。政府采购法所规定的有关可以采用竞争性谈判和单一来源采购方式的情形，仅适用于货物、服务。非必须招标的工程建设项目中的工程依法采用竞争性谈判或者单一来源采购方式，得准用有关货物、服务可以采用竞争性谈判或者单一来源采购方式的情形。之所以《政府采购法》第三十条第一项、第三项规定不得适用，是因为根据财政部国库司给四川省财政厅《关于政府采购工程项目有关法律适用问题的复函》（财库便函〔2020〕385号），非必须招标的工程应当依法采用竞争性谈判、竞争性磋商或者单一来源采购方式进行采购，即不得采用招标采购方式，从而并无符合该两项规定的可能。《政府采购法》第三十条第一项规定的可以采用竞争性谈判的情形是“招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的”，即原本采用招标采购方式，但是招标失败或者重新招标未能成立，在此情况下可以采用竞争性谈判。同条第三项所规定的可以采用竞争性谈判的情形是“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”，即项目本身适合采用招标采购方式，只是采用招标所需时间不能满足用户紧急需要，在此情况下可以采用竞争性谈判。对于非必须招标的工程，原本就不得采用招标采购方式，因此也就并无以符合《政府采购法》第三十条第一项、第三项规定情形之一为由采用竞争性谈判采购方式的余地。

与工程建设有关的货物、服务，单独采购的，可以采用公开招标方式，符合公开招标以外采购方式适用情形的，也可以采用公开招标以外的采购方式。也因此，与工程建设有关的货物、服务，单独采购的，有适用《政府采购法》第三十条第一项、第三项规定采用竞争性谈判的可能。需要指出的是，与工程建设有关的货物、服务，无论是与工程合并按照工程进行采购还是单独采购，因属于工程建设项目的范畴，根据财政部印发的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第三条第五项规定，都可以当然地采用竞争性磋商采购方式。

非必须招标的工程建设项目，不在集中采购目录之内并且不足采购限额标准的，不实行政府采购，由各级预算单位自行采购。有的地区对纳入集中采购目录的项目并非都实行政府采购，而是对纳入集中采购目录并且达到采购限额标准的项目实行政府采购（集中采购）。在此情况下，非必须招标的工程建设项目，在集中采购目录之内但是不足采购限额标准的，也不实行政府采购，由各级预算单位自行采购。

为严格依法实施工程建设项目的政府采购（广义），实践中，各级预算单位首先应当确定本单位的工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目。如果不属于必须招标的工程建设项目，那么应当确定是否属于应当实行政府采购（狭义）的工程建设项目。如上文所言，各级预算单位的必须招标的工程建设项目适用招标投标法进行招标采购，但是并非绝对排除政府采购法的适用。《政府采购法实施条例》第七条第三款规定：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。”也如上文所言，该条所称政府采购工程应当解释为政府采购定义范围之内的工程建设项目，即纳入集中采购目录或者达到采购限额标准的工程建设项目。据此，各级预算单位的必须招标的工程建设项目，属于政府采购定义范围之内的工程建设项目的，也应当执行政府采购政策。《招标投标法实施条例》第四条第三款规定从招标投标法的角度明确，实行招标的政府采购工程建设项目应当执行政府采购政策，并由财政部门依法实施监督。根据前述财政部国库司给四川省财政厅的复函，政府采购定义范围之内实行招标的工程建设项目仅指必须招标的工程建设项目。而政府采购政策是根据《政府采购法》第九条以及《政府采购法实施条例》第六条规定制定的。因此，执行政府采购政策实际上是在适用政府采购法。

虽然实践中各级预算单位首先应当确定本单位的工程建设项目是否属于必须招标的工程建设项目，但是确定属于必须招标的工程建设项目之后，是否应当执行政府采购政策还得根据是否属于政府采购定义范围之内的工程建设项目进行判断。换言之，根据是否纳入集中采购目录或者达到政府采购限额标准进行判断。这是因为从理论上讲，可能存在各级预算单位的必须招标的工程建设项目在政府采购定义范围之外的情况。当招标规模标准低于采购限额标准时，就会出现这种情况。与工程建设有关的服务的招标规模标准为合同估算价100万元，相对较低。现假设某预算单位有一个必须招标的工程，与工程建设有关的设计服务预算金额100万元，并且该单位同一财政年度也没有与该设计服务同一个采购品目（末级）的其他服务。如果该设计服务依法单独采购的，那么因其预算金额即合同估算价达到招标规模标准，必须进行招标。但是，当地未将与工程建设有关的设计服务纳入集中采购目录，并且当地服务的采购限额标准为120万元，即同一个采购品目（末级）年度累计预算金额不足120万元的服务，不实行政府采购。在此情况下，本文作者认为，该依法单独进行招标的设计服务，不是应当执行政府采购政策的项目。当然，实践中招标规模标准低于采购限额标准的情况比较少见。为实现两法适用上的协调一致，有权机关在制定采购限额标准的时候，宜尽量避免出现此类情况。

也因此，对《政府采购法实施条例》第七条第三款规定，并不能完全按照文义进行解释。根据该款的文义，似乎只要工程属于政府采购定义范围之内的工程，与工程建设有关的货物、服务都应当执行政府采购政策，而不论其是否属于政府采购定义范围之内的货物、服务。如果是这样，那么《政府采购法实施条例》第七条第三款规定实际上扩大了《政府采购法》第二条第二款所定义的政府采购范围，即与上位法的规定不一致。政府采购政策的执行基本上依附于政府采购方式和程序，离开政府采购方式和程序，一般情况下无法执行。为执行政府采购政策，必然需要将原本不属于政府采购定义范围之内的货物、服务纳入其中。并且，只有纳入其中，各级财政部门才能依法对政府采购政策执行进行监管。本文作者认为，《政府采购法实施条例》第七条第三款规定与其说是扩大政府采购（广义）范围，不如说是从政府采购法的角度明确规定政府采购定义范围之内的必须招标的工程建设项目也应当执行政府采购政策，并为财政部门对之监管提供更明确更充分的法依据。