为什么必须按照采购文件确定的事项签订政府采购合同？

二、合同的成立及生效

《政府采购法》第四十六条规定，采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。《民法典》第四百九十条规定，当事人采用合同书面形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。《民法典》第四百八十三条规定，依法成立的合同，自成立时生效。

《政府采购法实施条例》第六十七条规定，采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：（八）未按照规定时间将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案。

我国政府采购法仅规定了采购人负有将政府采购合同副本报本级人民政府财政部门和有关部门备案的义务。采购合同备案义务并非是说明中标、成交结果和合同生效需要得到财政部门的批准。但也不排除财政部门发现中标、成交结果或采购合同存在违法行为而要求采购人予以纠正或重新采购的情况。

三、按照采购文件确定的事项签订政府采购合同

《政府采购法实施条例》第六十七条规定，采购人有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，并予以通报：……（四）未按照采购文件确定的事项签订政府采购合同……；《招标投标法实施条例》第五十七条规定，招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

根据政府采购的法律性质，一旦采购人确定了中标、成交供应商，就等于采购人与中标、成交供应商双方订立合同的意思达成一致，采购合同的实质内容已经被采购文件、投标文件固化。如果再允许采购人与中标、成交供应商再对合同进行谈判，改变合同实质性条款或签订其他实质上改变合同内容的协议，就表明已有新的要约和承诺提出，应重新适用政府采购法的采购程序，否则就可能对其他供应商造成不公平，违反了政府采购法的原则。

在实践中，有的采购人认为，通过谈判可以进一步要求中标、成交供应商降低合同价格，但是由于供应商预计采购人会在签订合同时提出降价要求，所以他们也会在参加政府采购活动中，提高价格，采购人并没有得到低价的利益，反而破坏了政府采购市场秩序。

《政府采购法实施条例》第四十八条规定，采购文件要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交。履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。这说明政府采购法对于履约保证金的适用是非强制性的。采购人、采购代理机构可以根据采购项目的特点自行决定是否采用履约保证金制度。

但是，如果采购人、采购代理机构决定采用履约保证金制度，首先，应当在采购文件中做出明确规定，否则就不能采用。其次，采购人、采购代理机构在采用履约保证金制度时，应当在采购文件中对中标、成交供应商不提交履约保证金的法律后果予以明确规定（《招标投标法实施条例》第七十四条规定，不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还）。