紧急采购工作是新冠肺炎疫情暴发以来诸多单位的重要工作之一。本文从紧急采购的法规适用角度出发，全面论述采购单位在采购过程中应遵循的法律依据、应履行的采购程序等，并提出紧急采购制度完善建议，为常态化疫情防控要求下采购单位紧急采购工作提供参考。

新冠肺炎疫情暴发以来，党中央成立应对疫情工作领导小组，国务院建立联防联控机制，全面部署做好应对新冠肺炎疫情防控工作。为做好使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的工作，财政部办公厅2020年1月26日发布《财政部办公厅关于疫情防控采购便利化的通知》（财办库〔2020〕23号，下称23号文），2020年2月6日发布《财政部办公厅关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》（财办库〔2020〕29号，下称29号文），指导紧急采购的具体运作。为疫情防控采购需要开设“绿色通道”，明确提出可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。尽管如此，紧急采购工作的开展依然存在诸多问题值得深入探究。

笔者在文献检索中发现，紧急采购在我国目前还没有国家层面的相关管理办法。

（一）紧急采购在《政府采购法》中的描述与问题

《政府采购法》中对紧急采购有三处描述。其一是在第三十条第三项规定，“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购。这是将紧急情形作为排除适用招标而可以适用竞争性谈判方式采购的前提条件的规定。其二是第三十一条第二项规定，“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”，可以采用单一来源采购方式。从以上两种说法对“紧急”这一情势的规定来看，似乎并没有对紧急程度进行清晰的界定，从而导致本次新冠肺炎疫情到来之时，大多数采购单位并未依照以上两种说法执行采购任务。而《政府采购法》对紧急采购第三处的描述则更为明确，第八十五条明确规定：“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购，不适用本法。”此处对这种紧急采购采取了例外条款的方式进行了回避。由此可见紧急采购并不适用于《政府采购法》。那紧急采购究竟又有哪些具体法律依据呢？

（二）紧急采购在《国家自然灾害救助应急预案》《突发事件应对法》中的描述与问题

《国家自然灾害救助应急预案》中明确，国家减灾委员会负责协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动，相关部委各司其职。但应急物资主要靠储备和调拨，对紧急采购没有作出详细规定。在应对重大灾害和突发事件时基本是相关部门分头采购，在供求信息充分交换和准确对接，整体上有序、高效等方面存在不足，对具体执行单位的采购行为上更无指导意义。

按照《突发事件应对法》第三条的规定，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，这些突发事件的处置需求反馈到政府采购需求上，则要求采购人予以紧急的响应，使紧急采购在法理上取得了合理性。从我国既往紧急采购实践来看，2003年非典型肺炎、2008年四川汶川地震、2010年青海玉树地震都曾实施过紧急采购，2004年印度洋海啸灾难国际援助物资紧急采购也积累了相关的经验。

《突发事件应对法》第三十二条规定，在物资保障方面，涵盖应急物资储备保障和应急救援及应急处置，“县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给”。第四十九条规定，应急处置措施包括救援和处置的各种必要措施。从应对对象上，包括针对紧急情况减少危害，也包括防止发生次生、衍生事件的必要措施。从采购对象上，包括货物、服务和工程，以便保障“实施医疗救护和卫生防疫”。采购的货物，在类型上包括物资、设备、设施、工具等，其用途既可以是直接服务于受害群众，如“保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品”，也可以是直接服务于政府自身实施救援、处置的需求。

《突发事件应对法》第五十二条授权有关政府，必要时可以征用，可以要求私人组织生产、供应和提供服务。但是这一条款从文字表述上分析，对私人生产货物和服务采用征用或者征收的方式不是唯一方式。“征用”规定在保证供应的前面，两者是并列的关系，是在必要情况下的不同措施。那么对于保证供应所对应的，就是政府随后可能进行的采购。

从以上论述可以发现，《突发事件应对法》为保证对紧急采购需求的即刻响应，满足应急保障物资的交付时间需求，在紧急采购中往往会以快为准则，甚至仅要求口头报价而不提前签署书面合同，在获得采购部门负责人批准后立即付诸实施，并无实质性行为指导意见可言。

（三）紧急采购在其他法律法规及相关意见、通知中的描述与问题

与本次疫情距离最近的条例依据是财政部办公厅发布的23、29号文，23号文着重强调，“各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购疫情防控相关货物、工程和服务的，应以满足疫情防控工作需要为首要目标，建立采购‘绿色通道’，可不执行《政府采购法》规定的方式和程序，采购进口物资无需审批。各采购单位应当建立健全紧急采购内控机制，在确保采购时效的同时，提高采购资金的使用效益，保证采购质量。各采购单位应当加强疫情防控采购项目采购文件和凭据的管理，留存备查”。仅以满足疫情防控工作需要为首要目标，以备查和建立健全紧急采购内控机制为主，鼓励地方政府以解决问题为第一要点，各自建立采购内控机制。而各地方政府在这方面则有所为，有所不为。如深圳市人民政府办公厅曾发布《深圳市政府应急项目政府采购管理办法》。

29号文则更多地体现了国家层面对紧急采购工作的指导意见：“一、合理安排政府采购活动。各地区、各部门根据疫情防控和实际工作需要，积极履职尽责，科学合理开展政府采购活动。对于与疫情防控相关的采购项目，作为紧急采购项目，按照23号文规定执行”。“三、推进采购项目电子化实施。有条件的地方尽量在线提供采购文件、提交投标（响应）文件，实行电子开标、电子评审等流程”。从该指导意见详细内容来看，意见内容大多无关痛痒，尤其对“紧急”采购工作的具体实施并无提及。

综上所述，我国目前现有的国家层面法律法规对紧急采购并无实质性指导纲要，主要依靠灾难发生后政府发布的临时性指导意见和各地方政府建立的采购内控机制，而各地方政府在响应程度上捉襟见肘，各不相同，我国现行的紧急采购机制尚存在诸多不足。

2020年2月14日，中央全面深化改革委员会第十二次会议强调，“要建立国家统一的应急物资采购供应体系”。紧急采购处置与救援是一国政府的基本职能，应急能力也是衡量现代政府文明程度的重要标志之一。从分析可以看出，我国紧急采购制度尚有诸多不足，主要体现在无具体法律法规依据，无行为指导纲要等一系列问题。对此，笔者提出如下建议。

（一）建立紧急采购触发机制

政府层面应针对紧急采购的适用情形作出明确的规定，科学评估可能出现的紧急采购状况，做好采购预案，明确什么时候可以启动紧急采购。《突发事件应对法》按照社会危害程度、影响范围等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。政府采购制度层面可以结合风险级别和紧迫程度，确定相应紧急采购级别，不同的级别可适用不同的采购方式和流程，简化审批程序，缩短招标期限，兼顾采购效率和竞争性，当出现相应的风险事件时即可触发紧急采购机制，授权相关采购人实施相应等级的紧急采购，减少决策时滞，为应急处理赢得时间，同时避免出现过度使用紧急采购的行为。 

（二）明确紧急采购制度的实施程序要求

紧急采购中，如果采购对象属于政府采购目录内或在集中采购限额以上项目，需要突破公平、公正、公开的采购程序要求的，则可按照紧急采购情形予以执行。目前，在《政府采购法》将紧急采购作为竞争性谈判方式和单一来源采购方式的适用条件的基础上，笔者提出可以把紧急采购从不适用于《政府采购法》的规定中删除，而作为排除适用具有竞争性的政府采购方式的特殊情形加以规定。在具体制度上，可对适用紧急采购的情势作出进一步明确的规定，同时要求采购人根据紧急采购的具体情形选择适用的采购程序，如果情况异常紧急，则可以直接与唯一供应商开展协商确定合同；如果情况允许，应当适当采取公开询价、竞争性谈判或缩短报价时间要求的公开招标等带有一定竞争性的采购方式进行采购。对于采购方式的选择，应明确授权给采购人员。

（三）建立紧急采购后续审查制度

紧急采购脱离了常规的政府采购程序，受制于采购时限的约束，采购活动的公开透明度和市场竞争程度通常不高，需要更加严格的后续审查制度来防范采购风险。在保证采购货物、工程和服务质量的前提下，尽可能地节约财政资金，避免紧急采购过程中滋生腐败等行为，需要在简化采购审批流程的前提下加强后续审计审查，最大限度地做到公开透明和流程可追溯。这就要求采购人尽可能在电子化平台上完成采购工作或者留存完整的采购行为记录，包括紧急采购申请理由、采购决策、预算金额、供应商选择、谈判过程、采购合同和价格、资金支付等档案材料，并面向全社会公开，接受社会公众监督。

（四）构建我国紧急采购网络平台

互联网和大数据技术的广泛应用大大提升了政府采购效率，可以借助信息化技术在国家层面构建统一的紧急采购网络平台，结合可能的应急保障采购需求，建立紧急采购品目库，参照中央国家机关集中采购品目，利用公开招标方式确定一批定点采购和协议供货入围供应商，并将入围供应商名单、入围品目、产品参数、价格标准等信息在网络平台公布，定期更新，优胜劣汰，形成稳定可靠的应急供应商体系，既满足各级采购人日常所需，又能保证紧急状态下能够及时寻找到合适的供应商，确保应急物资和装备能够以最快最安全的方式送达一线，满足紧急所需。

（五）建设国家级预防性应急物资储备库

建设国家级预防性应急物资储备库，可以全面提升我国应对突发公共事件的应急处置能力，一旦突发事件发生，保证能在最短时间内以实物的形式用于应急救治。2008年广东省出台的《广东省人民政府办公厅关于进一步加强应急物资储备工作的意见》（粤府办〔2008〕49号）具有一定的参考价值。国家级应急物资储备库建设应坚持统筹规划，分级实施、统一调配、资源共享的原则。针对我国常发的、影响大的灾种或疫情，确定物资储备的种类、数量，同时要与当地实际人口、经济发展规模和社会发展状况等相适应。

此次新冠肺炎疫情是对我国治理体系和治理能力的一次大考，也是对我国政府紧急采购体系的一次重大挑战，在政府采购制度深化改革的大背景下，提升政府采购效率，强化采购主体责任成为下一步政府采购法律法规修订的一个重要方向。面对应急突发事件，不能依赖临时性的规定开通“绿色通道”，而应该形成制度性文件来指导紧急采购，应以此次疫情为契机，建立国家层面的紧急采购制度，提升我国的紧急采购能力，让紧急采购有法可依，有章可循。