探讨 | 军队采购中，如何避免“核心产品”政策变相成为“保护伞”？

《军队物资服务采购评审管理暂行办法》（以下简称《办法》）明确“单个品种物资项目，不同投标（报价）供应商提供相同品牌产品的，投标（报价）供应商数量按照1家计算，不同品牌产品达到3家以上的继续组织评审，……，多个品种物资项目，采购单位应当根据项目技术构成、价格比重等合理确定核心产品，并在采购文件中载明。多家投标（报价）供应商提供的核心产品品牌相同的，以及未明确核心产品、不同供应商提供的相同品牌产品金额均超过各自报价50%的，按照1家投标（报价）供应商计算，依据前款规定执行”，上述政策的出台，顺应当前市场经济和军队采购的形势发展，突出解决制约采购质效的堵点卡点，但执行中一些政策理解掌握不到位等问题也不容忽视，本文以核心产品政策对军队采购的重要意义为切入点，结合实际梳理分析其在落地实施中的防范重点及相应的意见建议。

一、明确核心产品实操原则的重要意义

第一，顺应形势发展。从采购标的看，集中采购大致区分三个阶段。第一阶段，主要是单一品种大宗物资采购，类型少、规模大、集中交付再二次分发；第二阶段，开始出现少量多品种、不同类型物资合并采购，类型稍有拓展、规模适当压缩、二次分发与多点交货并行；第三阶段，探索走开系统、集成等全流程一体化采购或多个不同单位批量集采分散交付，类型复杂多样、规模有大有小、精准交货直达配送为主。品种类型越来越多，一个项目动辄上万件标的、百余个类型，某一产品出现同一品牌不可避免也合情合理，但多个产品或关键产品出现同一品牌又不得不防，核心产品认定处理及实操原则的出台较好顺应了市场经济和军队采购的形势发展。

第二，保证有据可依。《办法》出台前，针对多品种物资采购中相同品牌认定，各采购机构较为矛盾，有的明确不同供应商提供的相同品牌产品金额均超过各自报价60%的按照1家投标（报价）供应商计算，有的明确凡预算占比超过33%的产品出现相同品牌的不同供应商即按照1家计算，有的认为没有明确规定则未出现全部产品品牌相同的就不予理会。各采购机构标准不统一，既造成业务人员执行难压力大，也造成供应商无所适从疲于应付，新政策回应了一线关切，保证了相关采购活动有据可依。

第三，突出需求牵引。《办法》明确核心产品设定的责任主体为采购单位，主要依据技术构成、价格比重等合理确定，既能发挥采购单位熟悉了解需求的优势，又避免采购单位和采购机构因站位不同可能出现的分歧，目的是为了更快地推进项目实施、更好地防范围标串标、更准地采购优质产品，防止个别市场潜力有限又不构成指向性排他性的非关键产品成为堵点卡点，突出了需求牵引。

二、梳理核心产品设置界定的防范重点

第一，立足关键技术还是预算占比。某远程医学站点（共60套）采购项目，预算金额2580万元，其中卫星通联模块预算120万元、占比4.7%，显示系统预算1161万元、占比45%，其他29类配套物资预算1299万元、占比50.3%。梳理发现，显示系统主要是LED大屏、显示器、投影仪等，配套物资主要是信号传输、扫描打印、计时存储等设备，基本为通用货架产品，市场潜力充足。类似上述项目，考虑技术构成、重要程度等因素，卫星通联模块必然是关键设备，应当设定其为核心产品，但基于此种情形，供应商只要保证投标的卫星通信模块为不同品牌，即使其他产品均为相同品牌，也可正常评审，明显不够合理，也偏离了核心产品相关政策出台的初衷。

第二，侧重单一单价还是批量总价。某信息化设备采购项目，预算金额960万元，其中软件（1套）预算172.8万元、占比18%，电脑（1150台）预算460万元、占比47.9%，其他46类配套物资预算327.2万元、占比34.1%。类似上述项目，软件部分单价高、数量少、预算占比小，电脑部分单价低、数量多、预算占比大，如果将软件设定为核心产品，则电脑各供应商可以投标同一品牌，如果将电脑设定为核心产品，则软件可以为同一品牌，如果将软件、电脑均设定为核心产品，则可能出现甲乙供应商的软件品牌相同、乙丙供应商的电脑品牌相同，涉及接续认定问题。

第三，依托政策变相捎带单一来源。以远程医学站点采购项目为例，采购单位未设置核心产品，甲乙丙等3家供应商投标，评审中发现3家供应商卫星通联模块品牌型号相同，报价分别为114万元、240万元、246万元，评审委员会认为报价不合理，作废标处理，采购单位论证后分包实施，卫星通联模块改按单一来源方式组织、其余部分按原采购方式组织。类似上述项目，大多需求提报人员了解有关情况，但由于对单一来源采购方式存在认识误区，不敢用不愿用，希望混杂在整体项目中变相捎带。

第四，假借政策帮助实现围标串标。以信息化设备采购项目为例，采购单位坚持不分包、不设核心产品，甲乙丙丁等4家供应商投标，评审中发现甲乙丙等3家供应商软件品牌相同、丁供应商为采购前述软件继续研发完善的衍生品牌，报价分别为170万元、170.8万元、172万元、116万元，评审委员会认为存在围标嫌疑，且乙丙供应商未通过资格性符合性审查，作废标处理。类似上述项目，一般属需求提报人员市场调查不细致、需求论证不充分、打包分包不合理，也不排除个别人有意为之，造成个别掌握关键部分技术或货源的不良供应商容易围标串标。

三、针对核心产品科学设定的意见建议

第一，正确理解准确把握。以高原型制氧方舱（含200KW配电方舱）采购项目为例，产品共2种，即制氧方舱、配电方舱。制氧方舱预算占比83%、配电方舱预算占比17%，配电方舱只是配套辅助功能，无论技术构成还是价格比重，制氧方舱都应设定为核心产品。但采购单位坚持将制氧方舱中的空气压缩机、分子筛等2个部件设定为核心产品，实际是未弄清楚产品和部件的区别。核心产品，顾名思义，一是产品，二是核心，上述项目比较简单容易理解，对于一些复杂集成项目可能较难把握，首先要清楚哪些是产品，然后再从产品中确定核心，避免盲目设定。

第二，精准设定化解风险。政策要求“采购单位应当根据项目技术构成、价格比重等合理确定核心产品”，执行层面，价格比重容易理解但没有明确界定、技术构成较难把握且自由裁量权较大。可统一明确凡单项预算占比达35%的物资，一律设定为核心产品，减少歧义便于操作；技术构成方面，重点是弄清哪些设备关键、市场竞争是否充分，确实应设的不能为减少数量人为回避，既防止核心产品卡脖子，又防范设定不合理造成个别供应商控标引发围标串标。

第三，控制数量分包实施。按照接续认定原则，设定多个核心产品时，甲乙供应商的A品牌相同、乙丙供应商的B品牌相同、丙丁供应商的C品牌相同，则甲乙丙丁等4家供应商均将按1家投标（报价）供应商计算，废标风险骤增，故不宜设定过多的核心产品。可通过合理分包，解决多个核心产品共存的问题，即把核心产品归入各自相应的采购包内，实现一包一核心，有效规避流标废标风险、保证各包充分竞争。

第四，拓展“单50%”为“双50%”。政策明确“未明确核心产品、不同供应商提供的相同品牌产品金额均超过各自报价50%的，按照1家投标（报价）供应商计算”，即一旦明确了核心产品，其他产品不再受“50%”的约束，如果核心产品设定不准或核心产品预算占比过小，容易出现“小项”救了“大项”等极端问题。可拓展“单50%”为“双50%”，即未明确核心产品的仍按当前政策执行，明确核心产品且核心产品预算占比不足50%的，不同供应商提供的核心产品外相同品牌产品金额均超过各自报价（核心产品外）50%的，同样按照1家投标（报价）供应商计算，化解核心产品成为围标串标“保护伞”等风险隐患。