政府采购中为什么没有“低于成本价投标无效”的规定？

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。

第六十条的规定，放弃了以成本价为唯一参照的判断标准，不再强调低于成本概念。

投标人的报价“低于成本”概念来自《反不正当竞争法》和《招标投标法》，例如《反不正当竞争法》第十一条，经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。《招标投标法》第三十三条规定，投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。经过多年实践，“低于成本”，是低于社会平均成本，还是低于企业个别成本，在评标过程中难以判断，并且“低于成本”与投标人所提供货物服务的质量、合同履行不一定有直接关系。

国际通行做法没有不得低于成本投标的限制性规定，关注的重点是投标人异常低价投标是否存在影响合同履行的可能。修改后的《反不正当竞争法》已经删除了“低于成本”的有关条款。2019年底正在向社会征求意见的《招标投标法》修订草案中拟删除“低于成本”，将对异常低价的投标的关注点由投标的成本价，调整为中标后是否影响合同履约。同时，将“异常低价”规定为澄清、说明内容。

业界将《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定视为一大亮点。对于供应商异常低价进行投标的评价，政府采购制度已经发生变化，招标投标制度也将可能发生变化，但在实践中反映出采购人、采购代理机构、评标委员会乃至部分监管部门观念仍停留在“低于成本”。

投标人为什么要异常低价报价，一般说来有两个原因：一是市场竞争需要，包括追求业绩、追求市场份额。近年来媒体报道的一分钱中标案，最终都以中标人履行合同且通过验收而画上句号。二是投标人在投标中与其他投标人串通投标。例如，政府采购货物和服务招标采用“低价优先”的价格评审原则，投标人采用异常低价报价，价格评审可以得满分，而使其他投标人间价格评分差距缩小，甚至没有差距，价格因素的评审作用消失，达到帮助另一投标人高价中标之目的。

某地采购预算130万元的设计项目，价格权重20%，采购代理机构收费1.5万元，A公司报价2万元，设计团队10个人工作3个月，投标文件中不提供业绩证明和设计方案，其他投标人报价在850元至130万元之间，但A公司中标。A公司中标后，又不愿履行合同，只好让其关系人质疑投诉。相比“低价优先”，“均价优先”投标人报价之间的横向干扰会更大，投标人采用异常低价报价，控制平均价，从而控制中标人。

串通投标属于违法行为，历年来是政府招标投标领域综合治理的重点。当然，不排除投标人通过合同变更或诉讼达到“低价中标，高价索赔”的潜规则提高价格，这正是合同管理需要注意的。

实践中，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，需要进行报价合理性评审的程序启动及情形认定。第六十条没有规定程序启动的标准，有的地方招标文件规定投标报价低于其他通过符合性审查投标人平均报价的百分之几或低于采购预算百分之几作为为程序启动的标准，涉嫌变相统一设定最低限价，限制了投标人的竞争，违反《招标投标法实施条例》第二十七条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十二条关于“不得设定最低限价”的规定，违反公平竞争原则。

财政部政府采购信息公告（第五百三十七号）认定投诉人提出的“招标文件规定的‘投标人投标报价低于其他通过符合性审查投标人平均报价的20%，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会将其作为无效投标处理’缺乏法律依据”的投诉事项成立。

投标人证明其报价合理性，核心是投标报价是否影响质量或合同履约，只要投标人对遵守参加投标的各项条件和履约合同的能力做出保证即可，由评标委员会根据投标人提供的说明自由裁量，符合WTO《政府采购协议》规定及国际惯例。第六十条没有规定需要审查投标人的成本材料，进行低于成本价认定。要求投标人按制度规范提供价格构成，在实践中很难操作，变相成为排斥投标人的技术手段。

招标文件可以规定投标报价规则，由评标委员会根据报价规则直接认定投标无效也是遏制低价恶意竞争的方法。根据《政府采购法》第二条第四款关于“本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等”和《政府采购法实施条例》第十一条第二款关于“采购人不得向供应商索要或者接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品、服务”的规定，招标文件可以规定投标文件组成中包括分项报价，且分项报价中不得“免费”或“赠与”，也不得进行“零”报价，以及违反规定的后果。还可以限制非实质性要求和条件的范围和幅度，以排除以异常低价方式影响价格评审的恶意投标人。供应商采取“赠与”方式回报社会或政府，可以依法选择其他方式进行，不应采取扰乱正常政府采购活动方式。

投标报价的算术修正经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。由此导致投标人少于3家的，应予废标。