探讨 | 如何规范推进框架协议采购方式落地见效？五点建议看一下

2022年1月14日，财政部颁布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令），自2022年3月1日起开始施行。110号令规定的框架协议采购是政府采购第7种采购方式，这段时间引起了社会各界的广泛关注和热议。无论是理论工作者还是实际操作者纷纷对此进行了热烈讨论和认真研究，普遍认为该方式适用于技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过第一阶段订立框架协议、第二阶段订立采购合同的程序，对全面规范多频次、小额度采购活动，提高政府采购项目绩效具有积极而深远的意义。

框架协议采购作为一种全新的采购方式，为更好地贯彻落实到位、落地见效，深入促进各地小额零星采购效率和规范的有机统一，笔者结合前段时间的学习、思考，提出如下几点不太成熟的想法：

一是加快制度建设，迅速推进《政府采购法》的修订。《政府采购法》是全面执行政府采购活动的法律依据和行为准绳。近年来，随着政府采购工作的不断推进，特别是中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》以后，各地政府采购改革加速进行，在行业领域中出现了许多新情况、新问题，现行的《政府采购法》已经不能有效适应政府采购发展与改革的需要。其中就采购方式而言，除6种方式外，对其他方式虽然有兜底条款，但是不具体、不明确，在笔者看来，框架协议采购方式实施的法律依据不充分。因此，建议抓紧修订《政府采购法》，将框架协议采购方式等相关内容及时纳入进去，在法律上正式确认其为第7种采购方式，做到更加名正言顺。

二是统一全国范围的集采目录和相关级次的采购限额。目前，只有全国统一的《政府采购品目分类目录》，但是各省集中采购目录不尽一致，有的品目在这个省属于集采范围，而在另外省却属于分散采购。比如110号令第三条第一款第二项规定的情形本部门、本系统自采自用的鉴证咨询服务中评估、审计就属于这种情况。此外，各省采购限额标准不一，有高有低，差别较大。上述这些现象，容易造成各地在执行框架协议采购时产生一定的偏差，导致杂乱无序的情况，进而影响了框架协议采购的落地效果。因此，建议在全国范围内统一规范集采目录，对采购限额按照级次，区分中央、省级、地市级、县区及以下级分别予以规定，形成全国一盘棋。

三是规范协议供货、定点采购，巩固清理“三库”成果。不可否认，协议供货、定点采购在政府采购中曾发挥了一定的积极作用，但其也逐渐暴露出不少问题，比如它们无法可依，多以供应商资格入库为特征，采购标的不明确、产品价格虚高，产品专供、没有可比性等等。这些问题一直以来深受采购人的诟病和供应商的不满，社会反应不佳。2021年，财政部在全国范围内布置了政府采购备选库、名录库、资格库的专项清理工作，清理工作取得了一定成效，进一步优化了营商环境、保证了政府采购公平竞争，为全面实施框架协议采购奠定了基础。因此，建议按照110号令的规定，继续全面巩固清理“三库”的成果，进一步全面规范协议供货、定点采购，其中对还未到期的，继续按原方案执行。已经到期的，按照框架协议采购执行，不再继续进行协议供货、定点采购，严防以框架协议采购之名行协议供货、定点采购之实。

四是制定框架协议采购文本，进一步规范采购需求标准。由于前6种采购方式中没有按照货物类、服务类和工程类的采购需求予以分别设计，截至目前缺乏全国统一的、标准的、规范的采购文本，造成各省之间、省内各地之间的采购文本五花八门，导致同一供应商在不同省份、不同地区之间投标（响应）无所适从，需要花不少的精力来研究不同版本的采购文本，以便其投标（响应）满足采购的需要，这既加重了供应商的负担，又降低了投标（响应）的便捷度。为高质量、高起点地推进框架协议采购，全面规范地提高框架协议的采购效果，进一步方便供应商。因此，建议规范、细化框架协议采购的需求标准，制定统一的框架协议采购格式文本，全面增加供应商的投标（响应）的便利。

五是明确框架协议采购的适用范围，细化规定的情形。尽管110号令第三条第一款规定了框架协议采购的适用情形，但是不太明细，有点模糊不清，有些方面不具操作性，容易造成执行中的偏离，出现错用和滥用的情况，比如目录内单笔采购预算达到采购限额标准、批量集中采购是否适用，与之配套的必要耗材、配件的年度预算金额达到或未到达采购限额标准如何处理，目录外单笔采购预算达到采购限额标准的鉴证咨询服务是否纳入等等。因此，建议尽快出台框架协议采购的执行规范和权威解读，解惑答疑，统一政策口径，具体明确框架协议采购的适用范围，细化规定的情形，杜绝将不能适用的采购行为纳入框架协议，以保证框架协议采购发挥出应有的作用，全面提高政府采购项目绩效。