采购文件如何正确划分标段？多标段“兼投不兼中”合理吗？

2. 标段（标包）划分

标段，一般指工程建设项目实施采购的最小合同单位；标包，一般指货物或服务项目实施采购的最小合同单位。标段（标包）划分，指采购人、采购代理机构在考虑合同规模、技术要求、潜在供应商状况以及合同履行期限等因素的基础上，将一项工程、服务或者一个批次的货物拆分为若干个合同进行采购的行为。

采购项目标段（标包）划分主要考虑以下相关因素：

（1）符合法律法规的规定。

①不得利用划分标段（标包）规避政府采购。

表现形式：为达到向某一特定供应商直接采购目的，通过将项目化整为零、肢解拆分，使之达不到分散采购限额标准，从而规避政府采购。

一个财政年度内，采购人在一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务，达到政府采购分散限额标准，没有履行政府采购程序，违反了《政府采购法实施条例》第六十八条关于“未依照政府采购法和本条例规定的方式实施采购”规定，应依法追究其法律责任。

同一品目或者类别的货物、服务，是指以《政府采购品目分类目录》中的末级品目判别品目类别。但是，原则上鼓励同类项目合并执行采购，不得随意拆分。

②不得利用划分标段（标包）规避招标，或者公开招标。

利用标段（标包）划分规避招标的主要手段是通过将项目化整为零、肢解拆分，使之达不到工程建设项目依法招标规模标准，或者政府采购公开招标的数额标准。

《政府采购法实施条例》第二十八条规定，在一个财政年度内，采购人将一个预算项目下的同一品目或者类别的货物、服务采用公开招

标以外的方式多次采购，累计资金数额超过公开招标数额标准，属于以化整为零方式规避公开招标，但项目预算调整或者经批准采用公开招标以外方式采购除外。

③不得利用划分标段（标包）限制或者排斥潜在供应商。

常见方式有：一是为特定供应商量身定做划分标段（标包），限制或者排斥潜在供应商；二是标段（标包）划分过于集中，限制了中小企业参与竞争；三是标段（标包）划分过于分散，难以吸引有实力的供应商，实际上排斥潜在供应商；四是标段（标包）划分欠专业，增加供应商技术界面协调难度，导致潜在供应商无法发挥专业优势，只能组成联合体参与投标。

（2）满足资质管理要求，适应不同资格能力的供应商。

①按照采购项目不同项目属性、不同专业技术类别，划分不同标段（标包），才能使有相应资格能力的潜在供应商参与竞争。

②采购项目包含不同项目属性、不同专业技术类别，又难以分割，只能作为一个项目整体采购的，应允许专业分包。

（3）满足采购项目实施要求。

①采购项目承包管理模式。工程承包模式分为总承包模式和多个平行承包模式；货物采购分为集中（捆绑打包）和分散两种情况。在标段（标包）划分时，应考虑采购人的合同管理能力以及市场竞争格局。

②有利于招标、评标、合同履行及合同验收。采购人的采购活动组织和合同管理能力较强的，标段（标包）划分可以根据需要灵活细分；反之，不宜划分过多的标段（标包），而采用捆绑打包方式，减少采购人的采购项目协调管理工作。

③技术关联性及功能配套。应将相互关联性较大的划分为一个标段（标包），并注意各标段（标包）之间技术关联界面和接口应清晰、明确，便于计量和责任划分。各标段（标包）的功能配套应完整，不重复或遗漏。

④工期。在满足采购项目实施要求基础上，标段（标包）的划分应考虑供应商的可利用资源及生产供应能力，并与采购项目的进度要求相协调。

⑤供应商或产品的市场分工或竞争格局。标段（标包）划分应通过对潜在供应商的市场调查，了解供应商或产品的市场分工或竞争格局，通过标段（标包）划分，促进供应商之间有效竞争。工程招标采购标段划分的原则：一是在满足现场管理和工程进度需求的条件下，以能独立发挥作用的永久工程为标段划分单元；二是专业相同、考核业绩相同的项目，可以分为一个标段。货物采购标包划分的原则：技术指标及要求相同的、属一个供应商经营的货物，可以划分在同一个包下；对一些金额较小的货物，可以适当合并分包。

因采购标的的实际情况存在差异，采购人、采购代理机构有时对同一供应商参加多个标段（标包）竞争以及同时中标（或成交）多个标段（标包）作出规定。参与投标竞争，是供应商的权力，应当遵循自愿原则，不应为了供应商的数量强制限定供应商必须参加哪个标段（标包）竞争或参加几个标段（标包）竞争。是否可以限制性规定供应商只能同时中标（或成交）几个标段（标包）呢？即“兼投不兼中”呢？

一种观点是不支持设置“兼投不兼中”要求。认为供应商具备同时中标（或成交）多个标段（标包）的能力，且经评审符合中标（或成交）条件，则采购人、采购代理机构仅以“兼投不兼中”的规则，限制供应商同时中标（或成交）多个标段（标包）的做法，属于以不合理的条件限制或者排斥供应商，涉嫌违反了《政府采购法实施条例》第二十条关于“采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇：（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”的规定。本观点的前提是需要对供应商具备同时中标（或成交）多个标段（标包）的能力进行评价，否则观点不成立。

另一种观点是支持设置“兼投不兼中”要求。认为有的采购项目由于数量大、供货范围广、时间紧的特点，采购人、采购代理机构为防范采购风险，提高采购效率，促进竞争，根据潜在供应商数量及其资格能力和生产要素配置状况，设置“兼投不兼中”要求，不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇，并不违反法律法规的规定。况且《政府采购法》及其实施条例和《招标投标法》及其实施条例对此并无禁止性规定。

上述分析表明，“兼投不兼中”对于特殊项目，有其存在的合理性，且法律法规并无禁止性规定。采购人、采购代理机构应在提出“兼投不兼中”要求的同时，对操作规则作出规定。