招标文件与合同条款不一致导致争议产生的原因及审计应对方式

在政府投资建设项目审计中，审计人员常常会遇到因招标与合同环节相关文件不一致产生的争议问题，如招标文件和建筑工程合同实质性条款间的矛盾、补充协议与建筑工程主合同内容上的不一致等。这些争议问题常常会妨碍到建设项目的顺利进行，影响到项目的工期、质量，甚至会给国家经济利益造成损失。笔者结合日常审计工作实践，分析争议问题产生原因及审计人员应对方式。

一、“不一致”主要体现形式及其原因

1、招标文件和施工合同不一致

一般情况下，招标文件对工程内容都有很清楚的某种表述或者要求，但承发包双方签订的建设工程合同往往对这些内容未提及或者表述的内容发生了改变，从而引起了争议。

究其原因，是承发包双方在签订正式合同之前，基于某些方面的原因，对合同条款进行了修改。例如：在承发包双方正式签署合同之前，承包单位以工期不合理为由，要求发包单位修改合同条款，并以停工作为威胁。

2、补偿协议与主合同条款不一致

“补充协议”是对原合同的补充或者延续，是依附于主合同而成立的。由于建设项目建设周期长、投资金额大等原因，承发包双方在项目实施过程中往往还需要签订补充协议来保障工程顺利实施。但承包单位为了追求更大的利润，常常会想方设法，要求签订对自己有利的补充协议，造成了补充协议与主合同之间的“不一致”。

3、招标文件中的计价说明或者图纸等文件与工程量清单不一致

计价说明和工程量清单都是招标文件的一部分。计价说明是投标报价的总述，也是投标报价的依据。工程量清单是根据规定，将需要实施的工程内容按工程部位、性质、数量、单价等以列表的形式表示出来，是承包单位用于投标报价和承发包双方确定最终工程结算价格的依据。但是往往因为编制招标文件的单位缺乏应有责任心和专业水平，造成招标文件前后不一，相互矛盾的情况时有出现。这样直接导致项目成本的增加，更有甚者会引起承发包双方的法律纠纷，对簿公堂。

二、审计中应如何对待“不一致”的问题

1、招标文件和施工合同不一致

《招投标法》明文规定：“招投人与中标人应当在中标通知书发出之日30日内，按照招投标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得订立背离合同实质性内容的其他协议”。根据这一条款，施工合同必须与该工程的招标文件相一致。并且合同中规定的工期、付款、质量、工程结算、变更设计签证等实质性条款，承发包双方不能随意进行更改。换句话来说，在碰到合同与招标文件不一致的情况，审计人员应按照招标文件中的相关条款进行审计。例如：在某重大项目结算审计中，审计人员发现仅人工费调差一项，就增加造价300余万元。审计人员核实后发现，该工程招标文件中规定“本工程在实施期间，如遇到国家政策性人工工资动态调整，本工程一律不予调整”，而在施工合同中却变成了“本工程在实施期间，如遇到国家政策性人工工资动态调整，本工程人工工资按相关文件精神调整”，两者说法南辕北辙。虽然建筑工程合同对于人工费用计取有明确的规定，但在招标文件中也有清晰的表述，施工单位参加这次投标，即默认了招标文件的各项规定，人工费用应不予调整。

2、补充协议与主合同不一致

补充协议虽然在某种程度上也可以认为是合同的一种，但是按照最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件的解释“当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的招标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据”的规定，如补充协议与主合同之间产生矛盾时，则补充协议无效。

如：某建设公司通过公开招投标成为某项目中标单位，随即签订了价值1200万元的建设合同，并经过相关部门备案，但随后又签订了补充协议。在补充协议中，对于工程款付款比例进行了调整。项目竣工验收合格后，因双方在工程款支付上存在较大分歧，该建设公司将建设单位告上了法庭。该案件争议焦点就在于是以建设工程施工合同还是以建设工程补充协议作为支付依据。最终法院判定，该补充协议无效，该工程施工合同经过备案，为合法有效的合同，而其后签订的补充协议并未经过备案，且在工程价款支付上发生了重大变更，工程价款属于合同实质性内容，违反了《中华人民共和国招标投标法》第四十六条的强制性规定，依法应当认定为无效。

3、招标文件中的计价说明与工程量清单不一致

计价说明和工程量清单“不一致”的处理，较前面两种问题较为复杂。因为招投标文件也好，工程量清单也罢，都是由建设单位或者招标代理单位编制而成。中标单位作为投标方，只能被动地接受。虽然在招标过程中，招标人会要求投标单位在投标之前，就工程量清单进行复核，对招标文件不明确的地方提出疑问，但是，在实际工作中，因时间很短，工作量又大，招标答疑阶段往往流于形式，效用不大。

比如，某一土建工程，在招标文件的报价说明中明确规定砌筑砂浆为预拌砂浆，但是工程量清单特征却表述为现场拌和砂浆。市面上，预拌砂浆市场价格远高于现场拌和砂浆的价格。表述上的两字之差，直接引发了200万元结算争议。争议点在于：施工单位在现场实际使用的是现场拌和砂浆，结算时却依据投标报价的预拌砂浆的清单价格计入结算。建设单位与施工单位就结算中是否应核减两者砂浆的价格差产生了争议。施工单位认为，工程量清单也是招标文件的一部分，本单位投标时依据现场砂浆价格进入投标报价，不存在报价和实施内容不同的问题。而且招标文件前后不一致造成双方理解偏差，造成价格差异，应由建设单位自行承担。针对此争议，审计人员根据合同条款、招标文件、工程量清单以及相关法律法规，进行了仔细的分析和认真的讨论，最终同意施工单位诉求，按原预拌砂浆价格进入审定价。根据《2013年版建设工程量清单计价规范》，建设单位承担着“量”的风险，承包商承担“价”的风险。但是因编标单位的失误，将报价失误的责任无限度地由施工单位承担，有失公平。

三、结语

审计单位应加大对建设单位的监督，督促其规范工程建设程序，对不规范行为在审计报告中予以披露；督促建设单位在选择招标文件编制单位时，应对其技术力量、人员素质、过往业绩提出明确要求，确保高素质的代理机构可以参与到招标工作中；加大对招标文件编制单位的考核力度，对屡犯错误或出现严重错误的代理机构列入黑名单。