《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号，以下简称“46号文”）从2021年1月1日起施行至今已一年有余，在46号文施行后，《中小企业声明函》（以下简称《声明函》）成为中小企业在政府采购中享受政策优惠的唯一证明文件，且由于46号文明确要求在公布中标成交结果时一并公开中标成交供应商的《声明函》，也导致各方对《声明函》的关注猛增，围绕《声明函》是否无效、是否构成提供虚假材料谋取中标成交等产生了一系列的质疑投诉。为此，笔者结合法律法规相关规定、财政部相关答复意见和实践经验，以政府采购货物的《声明函》为例，对涉及《声明函》的填写、中小企业类型的判断、“内容不实”情形的认定等相关问题进行了简单分析，以期减少因《声明函》引起的争议，促进政府采购的规范化。
所谓“填写主体”，即填写《声明函》相关内容并落款盖章的主体。由于46号文中没有直接写明《声明函》的填写主体，而是表述为“中小企业参加政府采购活动，应当出具本办法规定的《中小企业声明函》”，由此导致在46号文施行之初，在填写主体方面因各方理解不同而存在混乱，既有参加政府采购活动供应商填写的，又有货物制造商、承销商等主体填写的。对此，笔者认为，从文义解释层面，“出具”的意思为“开出、写出”，那么46号文中“出具”一词的含义就可以非常明确地理解为填写，即《声明函》的填写主体为参加政府采购活动的供应商。实践中，存在由供应商之外的其他诸如制造商、代理商等在《声明函》上的“企业名称”处落款并盖章，而参加政府采购活动的供应商在《声明函》上再加盖公章的情形。笔者认为这也是错误的，按通常理解，落款并盖章的主体即为该函件的出具主体，供应商在其他地方加盖公章的行为不能证明其为函件的出具主体。按照46号文第十一条的规定，中小企业应当出具该办法规定的《声明函》，否则不得享受相关中小企业扶持政策。因此，在46号文通过附件的方式提供了《声明函》格式，且财政部未出台其他文件明确改变现有格式的情况下，供应商必须按照46号文附件提供的《声明函》格式进行填写，否则《声明函》可能被认定为无效，无法享受相应的优惠政策。（1）“单位名称”——填写采购文件上载明的本次政府采购活动采购人的名称。（2）“项目名称”——填写采购文件上明确载明的本次政府采购项目的名称。（3）“标的名称”——按照采购文件规定的标的物进行填写（注意不能填写成项目名称）。（4）“行业”——按照采购文件规定的行业进行填写。供应商不能擅自改变或调整行业类别；也不能以营业执照经营范围所涉的行业来填写。要保证“行业”内容填写规范，同时还需注意：①采购人在采购文件中应当仔细核对采购项目在《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2017）中对应行业，并根据《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号，以下简称“300号文”）确定的十六个行业类别确定标的物所属行业（采购人不应突破这十六个行业另行规定）；②在供应商可能涉及多个行业的情况下，财政部门在处理投诉时也应当注意加强与中小企业主管部门的沟通，确保其按照采购文件规定的行业认定供应商的类型。从46号文第四条的相关规定来看，取消了之前供应商和制造商“双小”的要求。对应的，若制造商和供应商非同一主体时，在《声明函》中也仅需要填写货物制造商的相关信息即可，无需填写供应商的相关信息。（6）“数据”——在《声明函》对应的位置准确填写货物制造商上一年度（注意不是任意某个月、某个时间点）“从业人员、营业收入、资产总额”的相关数据（若填写时上一年度企业年度报告已公示，则填写内容应当与年度报告内容保持一致）；无上一年度数据的新成立的企业可不填报。（7）“类型”——严格按照“中型企业”“小型企业”“微型企业”填写企业类型（注意不能填写为“中小企业”“小微企业”）。根据46号文第四条第二款“在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业制造货物，也有大型企业制造货物的，不享受本办法规定的中小企业扶持政策”的规定，所有标的物均为中小企业制造或提供时，才可以享受政策优惠。因此，若一个采购项目存在多个标的物时，要享受中小企业优惠政策则必须将每个标的物的相关信息填入《声明函》。对于参与政府采购活动当年新成立的企业，若供应商想享受中小企业优惠政策，可以不填写上一年度相关数据，但是应参照国务院批准的中小企业划分标准，根据企业自身情况如实判断，若认为属于中小微企业的，直接填写类型。鉴于300号文规定的十六类行业的具体划型标准中，每种行业均不需要同时依据“从业人员、营业收入、资产总额”三个方面的数据来判断企业类型，因此，如果某个行业具体划型标准中不涉及某个数据，那么未填写不涉及的数据不构成未按格式填写，可以不认定该《声明函》无效。但是从规范性的层面，笔者建议供应商还是应当按照实际情况予以填写。在财政部《政府采购促进中小企业发展政策问答》中指出，对于联合体中由中小企业承担的部分，或者分包给中小企业的部分，必须所有采购标的均由中小企业制造，供应商应当在《声明函》的“项目名称”部分标明联合体中中小企业承担的具体内容或者中小企业的具体分包内容。供应商在《声明函》上所填写的制造商企业类型，是政府采购活动中判断供应商能够享受中小企业优惠政策的核心内容，因此准确判断制造商到底属于“中型企业”“小型企业”还是“微型企业”至关重要。《声明函》的填写主体理应对所填写内容负责，即供应商有义务主动核实制造商的实际情况并据此自行判断制造商的企业类型。若供应商认为其无法准确核实制造商的企业类型，那么为了避免错误填写导致被认定为内容不实，建议不予填写《声明函》。财政部门在进行政府采购监督检查、投诉处理及行政处罚中涉及中小企业认定时，无权自行判断供应商是否为中小企业。按照46号文第十六条第一款的规定和实践操作，财政部门一般通过调查取证的方式，要求货物制造商注册登记所在地的县级以上人民政府中小企业主管部门进行判断并出具相应的认定材料。根据填写在《声明函》上的制造商的“从业人员、营业收入、资产总额”的相关数据，对照300号文中十六个行业类型载明的具体划型标准进行确定。当前，作为供应商可以通过国家市场监督管理总局开发的“国家企业信用信息公示系统”中“全国个体私营经济发展服务网”上的“小微企业库”查找需判断的制造商是否属于该名录库中，也可以根据所获取的制造商的从业人员、营业收入、资产总额数据通过工业和信息化部中小企业局开发的“中小企业规模类型自测小程序”对制造商进行自测。但上述查询或自测结果也仅作为参考之用，发生争议时无法对抗中小企业主管部门的认定意见。根据46号文第二条“本办法所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业，但与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系的除外”的规定，判断是否属于46号文规定的中小企业时，需要考虑制造商是否存在“与大企业的负责人为同一人，或者与大企业存在直接控股、管理关系”的情形，若存在该情形，则即使依据300号文划型标准可以认定为中小微企业，也不属于46号文规定的中小微企业，不得填写《声明函》。46号文第四条中规定，在货物采购项目中，同时符合“货物由中小企业制造（即货物由中小企业生产）”且“使用该中小企业商号或者注册商标”的，才享受中小企业扶持政策。因此，若产品的实际生产制造商为中小微企业，但是产品未使用制造商的商号（商标）或使用了大型企业持有的商标时，也不能认定制造商为46号文规定的中小微企业。46号文第二十条规定，供应商提供《声明函》内容不实的，属于提供虚假材料谋取中标、成交，依照政府采购法等国家有关规定追究相应责任。该条明确了对于提供内容不实的《声明函》，要依法追究供应商提供虚假材料谋取中标成交的法律责任。由于提供虚假材料谋取中标成交所对应的严重法律后果，所以供应商对此高度重视，财政部门对此的认定也非常谨慎。下面笔者对实践中几种争议较大的情形在是否认定为“内容不实”以及是否应当予以行政处罚方面进行探讨。该情形可以细分为：①将本应认定为“小型企业”的填写成“微型企业”的情形；②将本应认定为“微型企业”的填写成“小型企业”的情形；③供应商将本应认定为“小型企业”“微型企业”的填写成“中型企业”的情形；④将本应认定为“中型企业”的填写成“小型企业”“微型企业”的情形。对该情形，笔者认为，在300号文关于各行业划型标准的具体内容中，“中型企业”“小型企业”“微型企业”分别对应不同的标准，因此，若在《声明函》中将不同企业类型混淆的话，属于“内容不实”。但笔者认为，供应商提交《声明函》的目的在于享受中小企业优惠政策，而在当前政府采购中，“小型企业”和“微型企业”所享受的优惠政策并无实质上的区别，且“中型企业”可以享受的优惠政策包含在“小型企业”和“微型企业”所享受的优惠政策的范围内，因此，在供应商其他填写内容均为真实的情况下，若出现第1、2、3种细分情形，可以认定为违法行为轻微且不会造成危害后果，并根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定不予行政处罚。该情形可以细分为：①故意填写虚假数据的情形；②填写的不是上一年度数据，而是制造商在某一个月、某个时间点的数据（实践中填写制造商上一年度12月31日当日数据的居多）的情形；③“从业人员、营业收入、资产总额”数据混淆的情形。实践中存在一种观点：是否属于中小微企业仅从《声明函》中所填写的企业类型判断，因而数据属于可以不填写的内容，数据不实也不属于“内容不实”的范畴。但笔者不赞同该观点，具体理由如下：46号文要求在《声明函》上填写数据有其立法考虑也具有实际意义，一方面可以促使供应商重视《声明函》的数据，通过数据填写提高判断企业类型的准确性；另一方面，填写数据后有利于财政部门监督管理，中标成交供应商数据的公开也有利于社会监督。同时，46号文第二十条明确规定“不实”是指供应商提供《声明函》的内容不实，而《声明函》的内容不仅仅包括所填写的企业类型，还包括所填写的数据。因此，数据不实应属于“内容不实”的范畴。基于上述分析，笔者对三种细分情形分别说明如下。对于第一种细分情形，笔者认为属于典型的“内容不实”。对于第二种细分情形，笔者认为，46号文附件《声明函》格式中明确载明应当填写上一年度数据，即只要供应商提交了《声明函》，则《声明函》中相关数据内容应默认为上一年度数据。若填写的数据与上一年度的真实数据不一致时，应当认定为“内容不实”。对于第三种细分情形，在严格意义上，由于与相应的实际数据不一致，亦属于“内容不实”范畴。但笔者认为，若该种情形下供应商填写的企业类型也是正确的，由于可以通过核查查明该数据不实属于数据混淆，财政部门可以认定供应商不具有主观过错，或者违法行为轻微且没有造成危害后果，据此根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款、第二款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”的规定不予行政处罚。同时，在实践中该情形可以尽量避免，一方面供应商填写时应当更加细致，另一方面由于该情形下数据不合理性较为明显，一般而言可以在评审过程中要求供应商进行澄清从而纠正。