对招标中评定分离改革的评价

对招标中评定分离改革的评价

一、各地开始规定评定分离

2019年以来的《招标投标法》各版修法方案，对评标均提出了评定分离的要求。实际上，深圳市从2011年开始就试点招标的评定分离。2019年12月19日，住房和城乡建设部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》，提出，“探索推进评定分离方法。招标人应科学制定评标定标方法，组建评标委员会，通过资格审查强化对投标人的信用状况和履约能力审查，围绕高质量发展要求优先考虑创新、绿色等评审因素。评标委员会对投标文件的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议，向招标人推荐合格的中标候选人。由招标人按照科学、民主决策原则，建立健全内部控制程序和决策约束机制，根据报价情况和技术咨询建议，择优确定中标人，实现招标投标过程的规范透明，结果的合法公正，依法依规接受监督。”最近，有些地方和部门发布了评定分离的文件，要求在招标评标中推行或者试点“评定分离”。如2021年4月16日，河北省住房和城乡建设厅发布《河北省房屋建筑和市政基础设施工程建设项目招标“评定分离”试点工作实施方案》，规定：“各地根据实际，制定辖区内“评定分离”工作实施方案。实施方案于2021年4月29日前报省住房城乡建设厅。”“明确办法。各地研究制定招投标“评定分离”操作细则，明确定标委员会组成方式及职责、评标定标方法和程序，探索创新对“评定分离”招标项目的监管模式。”

二、评定分离的由来

按照《招标投标法》第37条规定，“评标由招标人依法组建的评标委员会负责。”第40条规定，“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。”因此，《招标投标法》规定评标权归评标委员会，定标权归招标人，即评定分离。

但是，2001年7月5日七部委联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》第48条规定：“使用国有资金投资或者国家融资的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”2003年3月8日七部委发布的《工程建设项目施工招标投标办法》第58条规定，“依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”因此，长期以来，依法必须进行招标的项目基本都要求招标人选择排名第一的中标候选人为中标人。2012年生效的《招标投标法实施条例》第55条规定，“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。”从一般认识的理解，如果招标人只能确定排名第一的中标候选人为中标人，因为有选择权是定标权的基础，而选择的基本含义是“ 挑选；选取”。只能确定排名第一的中标候选人为中标人，意味着招标人没有挑选、选择的余地了。因此，至少对于国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，从《招标投标法》实施不久，招标人就没有选择中标人的权利了，这样，就被理解为评定合一了。评定分离则被理解为要把对中标人的选择权还给招标人。

三、评定分离实施的原因

只能确定排名第一的中标候选人为中标人的项目，评标委员会推荐了有排序的招标候选人后，其实意味着中标人已经确定。这样的制度设计的基础是，认为评标委员会的决策要比招标人的决策更为合理。其基础是，认为评标委员会是更为专业、更为公正和更为负责。但《招标投标法》实施这么多年来，这样的基础已经明显不能成立。由于很难对评标委员会的评标错误追究法律责任，实际上评标委员会不可能负责。目前，能够追究评标专家责任的情形主要是两种：第一种是专家收取投标人钱财，这是有可能被追究刑事责任的；第二种是专家违反评标时的纪律。但是，更应当受到关注的是，评标结果错误，但无上述两种情形，则很难追究专家的责任。评标所需要的专业知识，评标委员会成员也很难匹配、且专家存在逆向淘汰。评标委员会的专家出现了大量违规、违法、甚至犯罪的情形，也很难认定评标委员会比招标人更公正。曾经有招标采购一线的领导对我说，“你无法想象买通评标专家的成本有多低”，这实际意味着评标专家不能做到比招标人更公正。

在这样的实践的情况下，外加包括招标投标领域在内的“放管服”改革，都要求落实招标人的定标权。这是目前各地实施评定分离的原因所在。

四、评定分离后定标权仍然应该受到严格限制

    从深圳市开展的评定分离试点情况看，也产生了一些问题。需要明确的是，评定分离后定标权仍然应该受到严格限制。如目前《招标投标法》的修法方案规定，“招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人，按照招标文件规定的定标方法，自主确定中标人。定标方法应当科学、规范、透明，符合国家有关规定。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人。依法必须进行招标的项目，中标人应当自收到评标报告之日起十日内自主定标。”

五、评定分离不宜超前进行

目前，《招标投标法》修法方案中的评定分离尚未最后确定，修法工作尚未完成，相关规定不能作为实施评定分离的依据。目前尚无法律、行政法规支持全面实施评定分离。除了有特别授权的以外，目前地方实施的评定分离，是存在违反《招标投标法实施条例》等相关规定的嫌疑的，因此，我不赞成各地方评定分离的超前进行、实施。