探讨 | 政府采购供应商的身份从法人扩大到其他组织

关于分支机构能否参加政府采购的问题，是业界人士在实务操作中经常感到困惑的问题，争议的焦点在于《政府采购法》第二十二条“具有独立承担民事责任的能力”的规定。由此引申出一系列相关问题：分支机构能否作为联合体成员参与投标？如何参加政府采购活动？子公司与分支机构是一样的情形吗？银行、保险、电信、加油等特定行业，其设立的分支机构为什么可以参与投标？本文以保险业等招标项目为案例进行分析。

　　分支机构指的是总部机构在不同城市或者同一城市的不同地区开设的机构。在不同行业领域有不同的名称后缀，如分公司、分厂、分行、分所、分校、分院、分站、分店、分中心等。分支机构不是独立的法律主体，但通常是一个独立的会计个体，可以以自己的名义从事民事活动。

　　关于政府采购供应商条件的规定是否存在矛盾的问题

　　政府采购供应商是指参加政府采购活动的民事主体，《政府采购法》第二十一条规定，供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织（非法人组织）或者自然人。法人是具有民事权利和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。非法人组织是为实现某种合法目的或者以一定财产为基础并供某种目的之用而联合一体的非按法人设立规则设立的人的群体。非法人组织是介于自然人与法人之间的组织，法人和非法人组织区别的核心在于能否独立承担民事责任。但是，《政府采购法》第二十二条供应商应具备的条件第（一）项规定的“具有独立承担民事责任的能力”，这一规定明显指向法人，即只有法人资格的组织才能符合规定，而非法人组织不能独立承担民事责任的能力，不符合这一规定，这可能是早期有些项目只接受法人参与投标的原因所在。相关案例如下：

　　【案例1】广东科学中心2018-2020年度物业服务采购项目采用公开招标方式，投标供应商资格规定：“供应商必须是具有独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人，投标时提交有效的营业执照副本复印件。”“本项目不接受联合体投标。”

　　从《政府采购法》第二十二条第（一）项与第二十一条的内容看，似乎存在矛盾，也与《民法典》第七十四条和第一百零二条对分支机构和非法人组织可以“以自己名义从事民事活动”的规定不相吻合，有人因此在实务操作中感到困惑。对此，《政府采购法实施条例》第十七条作出了细化规定，即要求供应商提供“法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明”。相比之下，《招标投标法》第二十六条规定的“投标人应当具备承担招标项目的能力”可操作性更强。《政府采购法（修订草案征求意见稿）》把相应内容修改为“参加政府采购活动的供应商应当具备承担采购项目的能力”，对“独立承担民事责任的能力”的表述予以修订，从而化解了以上矛盾和困惑。

　　关于分支机构能否参加政府采购活动的问题

　　（一）供应商从“法人”扩大到“其他组织”

　　众所周知，分支机构与非法人组织（其他组织）都不具有法人资格，不能独立承担民事责任。问题的核心在于参加政府采购的供应商是否必须具有法人资格。随着《民法总则》《民法通则》的实施，以及《民法典》的正式施行，从业者对相关法律规定的理解不断加深，认识在不断提高，实务操作也在不断改进，将供应商资格扩大到“其他组织”。相关案例如下：

　　【案例2】广东省交通综合行政非现场执法系统试点工程标准编制项目，采用公开招标方式，投标供应商资格为：“供应商必须是具有独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人或其它组织，投标时提交有效的企业法人营业执照（或事业法人登记证等证明文件）副本复印件。”“本项目不接受联合体投标。”

　　【案例3】广东省司法厅第二批省级公共机构节水型单位建设项目（重招）采用竞争性磋商方式，要求“供应商必须是具有独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人或其它组织，报价时提交有效的企业法人营业执照（或事业法人登记证）副本复印件。”本项目未提及是否允许联合体参与。

　　【案例4】广东省电子政务云实验平台建设资格招标项目，采取公开招标方式，要求“供应商必须是具有独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人或其它组织，投标时提交有效的企业法人营业执照（或事业法人登记证等证明文件）副本复印件。”“本项目接受联合体投标。”“投标人（如果为联合体投标，则参加联合体的供应商中其中一方）必须具有国家工信部或电子信息行业联合会颁发的系统集成二级或以上资质（在有效期内，提供有效证书复印件）。”

　　以上3个案例中，参与项目的法人或者其他组织必须同时“具有独立承担民事责任能力”和“在中华人民共和国境内注册”的要求，同时进一步要求“投标时提交有效的企业法人营业执照……”，还是没有真正接纳其他组织（非法人组织）参与投标的态势，容易引起质疑投诉甚至诉讼，显然存在法律风险。

　　（二）分支机构参与投标的案例分析

　　对于允许分支机构参与投标的项目，相关案例如下：

　　【案例5】翁源县基层公共服务平台项目采用公开招标方式，要求供应商资格为：“中华人民共和国境内注册的供应商；分公司投标的，必须由具有法人资格的总公司授权；”“本项目接受联合体投标，联合体单位（公司）须提供《联合体协议书》，但每个联合体的组成单位（公司）不得超过两个。”

　　该项目允许分支机构参与投标，也允许分支机构作为联合体成员参与投标，但是没有接纳其他组织（非法人组织）参与投标。

　　综上所述，在现行《政府采购法》的规制下，分支机构参与投标，是否需要其法人（总部）授权？笔者认为，应根据采购项目特定情况而定，对于分支机构在营业范围和能力范围内能够满足的项目，则无需总部授权；否则，则需要总部授权，特别是明显超出自身业务能力范围，涉及总部营业范围、资质权限等方面，如案例6中人身意外伤害保险赔付额度超出分支机构的能力和权限范围时，就需要总部授权，即“投标人总公司对省级分公司的授权赔付额度，确保赔付金额及时足额支付”。

　　【案例6】广东省公安厅2017-28人身意外伤害保险项目进行公开招标，投标供应商资格为：“供应商必须是具有独立承担民事责任能力的在中华人民共和国境内注册的法人或其它组织或自然人，投标时提交有效的营业执照（或事业法人登记证或身份证等相关证明）副本复印件。”“供应商须是经中国保险监督管理委员会批准依法成立，具有经营人身意外险、人身健康保险业务的商业保险公司或其授权的辖属分支机构（须提交总公司授权函），投标时提供中国保险监督管理委员会颁发的经营保险业务许可证复印件。”“本项目不接受联合体投标。”

　　此案例在供应商资格要求上完全接受法人、非法人组织和自然人参与投标，也接受分公司参与投标，“提交有效的营业执照”对应的是法人和非法人组织（包括分公司），“事业法人登记证”对应的是非营利事业法人，“身份证”对应的是自然人，与这三类民事主体身份相互对应，把自然人列入其中，可能是照搬法律条文表述的原因，并无实际意义。如此完整的表述，可以最大限度地避免供应商对采购文件的质疑投诉。

　　此外，该项目在资格性审查方面规定，“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得同时参加本项目”，限制了存在利益关联的单位参与投标，也就是说，对于同属一个保险总公司的不同分公司是不能同时参与本项目的投标。在投标人评价指标设计方面，“偿付能力”“分类监管情况”“授权额度”等指标是指向投标人（总公司）的业绩和授权额度的。对于“合规经营情况”“业务能力”“基层服务网点设置”“同类保险经验”“保险损失理赔能力”“投入本项目的团队人员情况”等指标则是指向投标人（分公司）在本地的服务能力和业绩的。

　　（三）非法人组织参与投标该提供哪些材料

　　非法人组织参与投标，可以依据《政府采购法实施条例》的细化规定提供营业执照及企业（机构）负责人证明文件，如印刷厂的投标，以及律师事务所和会计师事务所等合伙机构（企业）的投标。对于现行法律法规规章制度尚未明确的情况，以及有些法律条文规定已经过时、不能适应社会发展需要的情况，希望在本次《政府采购法》的修订中能够得到解决。