对《政府采购法（修订草案征求意见稿》的十六条意见

对《政府采购法（修订草案征求意见稿》的十六条意见

一、应简化政府采购法的内容

（一）政府采购法作为一部法律，应设计好其法律体系。征求意见稿共有146条，比现行政府采购法的88条增加了58条，远远超出了一般法律的条款数量。同时，征求意见稿各章节内容粗细程度不一致。政府采购法应该对政府采购作出原则、概要性的规定。而政府采购有关招标程序、非招标程序、政府采购政策、预算和需求管理、合同管理、信息公告管理、质疑投诉和诉讼管理等都可以另外制定专门的部门规章形式另外作出规定。政府采购法不宜对此作出太多、太细的规定。建议将征求意见稿的总条数压缩在100条之内。

（二）简化第五章第二节关于招标的内容。招标投标法和政府采购法合并是大势所趋，本次修订政府采购法应为政府采购法和招标投标法合并做好铺垫。要实现两法合并，应首先承认招标投标法对政府采购项目招标投标的作用。在当前情况下，修订政府采购法时凡是招标投标法中已有规定且规定的内容与政府采购的要求相一致或虽不一致但不影响政府采购特殊要求的，可以不再在政府采购法中作出规定，尽量避免与招标投标法出现新的不一致和打架现象。下一步可以把招标投标法作为政府采购法的下位法纳入政府采购法体系统一进行管理，在招标投标法和招标投标法实施条例的基础上可以另行制订政府采购货物和服务招标投标管理办法。

根据以上考虑，建议删除征求意见稿第五十七条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十四条。以上内容在招标投标法和招标投标法实施条例已有相同或类似的规定。以上删除后可以减少征求意见稿五条内容。

（三）将征求意见稿第二节招标、第三节竞争性谈判、第四节询价、第五节单一来源采购和第六节框架协议中具有共同内容的采购文件、评标方法、合同定价方式、评审小组和评审专家、等标期等合并在第一节。具体建议如下：

1、合并第五十五条、第六十六条、第七十六条和第八十五条中有关采购文件内容的条款，合并后可以减少征求意见稿三条内容。合并后内容如下：

【采购文件】采用招标、竞争性谈判、询价和框架协方式采购的，采购人应当根据采购项目特点和需要编制招标文件、谈判文件、询价通知书和征集文件。

招标文件和询价通知书应当包括采购需求、供应商资格条件、政府采购政策要求与执行措施、报价要求、评审方法和标准以及拟签订的合同文本等事项。

谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款、淘汰供应商与评定成交的方法和标准等事项。

征集文件应当明确采购需求、供应商资格条件、政府采购政策要求与执行措施、报价要求或者质量竞争要求、入围评审方法和标准、协议供应商的退出和补充机制、拟签订的框架协议文本、确定成交供应商的方式等事项。

招标文件、谈判文件、询价通知书和征集文件应当使用国务院政府采购监督管理部门制定发布的标准文本编制。

2、合并第六十二条、第七十三条、第七十九条第一款和第八十六条关于评标和评审方法的内容。合并后可以减少征求意见稿三条内容。合并后内容如下：

【评标方法】评标方法分为最低评标价法和综合评分法。采用综合评分法的，价格、技术或方案应当作为主要评审因素。可以规定对价格、技术或方案采取分段评审。

3、合并第五十六条、第六十七条、第七十七条和第九十条第二款有关合同定价方式的内容。合并后可以减少征求意见稿两条内容。合并后内容如下：

【合同定价方式】招标、询价和框架协议采购应当依照本法签订固定价格合同。竞争性谈判和单一来源采购可以依照本法签订固定价格合同、成本补偿合同和绩效激励合同，或者签订成本补偿和绩效激励相结合的合同。

4、合并第四十九条、第六十三条、第六十九条、第七十九条和第八十六条有关评审小组和评审专家的内容。合并后可以减少征求意见稿四条内容。合并后内容如下：

第四十九条【评审专家的确定】评标委员会和框架协议采购评审小组由采购人代表和评审专家组成，人数为五人以上单数，其中采购人代表不得超过三分之一。谈判小组由采购人代表和评审专家组成，人数为三人以上单数，其中采购人代表不得超过三分之一。评审专家应从财政部门设立的专家库中随机选取。

招标、谈判和框架协议采购以下情形时，采购人可以自行评审：

（一）招标和谈判采用最低价法评审的，或者采用综合评分法评审，但采购需求明确、评审因素能够通过客观指标量化的。

（二）框架协议采用价格优先法评审的。

询价采购时，采购人可以自行评审，也可以组成询价小组，由询价小组进行评审。询价小组成员及人数由采购人根据项目特点和需要自行确定。

通过以上删除与合并，可以减少征求意见稿十七条内容。

二、统一规定各种采购方式的等标期

征求意见稿第五十八条规定了招标的等标期，但是对其他采购方式的等标期没有规定。等标期是政府采购项目公开的核心指标，如果不做规定会出现很多不规范、不公平的情况。建议将第五十八条修改如下：

第五十八条【等标期】采购人应当根据采购项目的复杂性和供应商准备投标或响应的实际需要，合理设定等标期。

采用招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至提交投标文件截止之日止，一般不得少于二十日。符合下列情形之一的，可以适当缩短等标期，但不得少于十日： 

（一）采购技术规格统一、现货货源充足、价格透明的产品； 

（二）废标后不改变资格条件和采购需求再次招标的；

（三）已公开的采购意向包含具体采购需求的；

（四）国务院政府采购监督管理部门规定的其他情形。

采用竞争性谈判、询价和框架协议方式采购的，自采购文件开始发出之日起至提交响应文件截止之日止，不得少于十日。符合下列情形之一的，可以适当缩短等标期，但不得少于五日：

（一）采购技术规格统一、现货货源充足、价格透明的产品； 

（二）废标后不改变资格条件和采购需求再次采购的；

（三）已公开的采购意向包含具体采购需求的；

（四）国务院政府采购监督管理部门规定的其他情形。

三、优化采购方式名称

（一）将“竞争性谈判”改为“谈判”

征求意见稿按照竞争性采购和非竞争性采购对采购方式进行分类。招标、竞争性谈判、询价和框架协议都属于竞争性采购方式。单一来源为非竞争性采购方式。既然除了竞争性谈判以外，招标、询价和框架协议也都是竞争性采购方式，那么谈判采购前加“竞争”二字反而容易引起概念混淆，造成询价和框架协议不是竞争性采购方式的误解。为了真实反映采购方式的本来意义，建议将“竞争性谈判”改为“谈判”。

（二）将“询价”改为“竞价”，优化竞价程序

根据征求意见稿的设计，询价采购涵盖了电子反拍采购方式。询价为一次密封报价，而电子反拍为多次公开报价。将电子反拍纳入询价的想法非常好，但是采用询价的名称不能体现电子反拍多次竞价的特点。建议将“询价”改为“竞价”，这样可以更准确的体现这种采购方式可以多次报价的特点。竞价可以分为一次密封报价和多次公开报价两种。有关条款修改如下：

第七十八条【报价邀请】采购人应当依照本法规定邀请供应商参加报价，并向其提供竞价通知书。

第七十九条【报价】报价分为一次密封报价和多次公开报价。

采用一次密封报价的，供应商应在规定的报价截止时间前向采购人密封提交包含价格的响应文件。采购人应确定满足竞价通知书全部实质性要求且报价最低的供应商为成交供应商。 

采用多次公开报价的，供应商应在规定的递交响应文件截止时间前向采购人密封提交不含价格的响应文件。供应商在询价通知书规定的报价开始时间后可以进行多次公开报价，以报价截止时间前的最后一次报价为其最终报价。报价截止后，采购人应确定满足竞价通知书全部实质性要求且最终报价最低的供应商为成交供应商。

四、规范使用有关术语

（一）统一供应商的名称术语

征求意见稿中出现了供应商、投标人等不同称谓。建议无论何种采购方式都将供应商统一称为供应商。

（二）统一评审方法术语

征求意见稿出现了招标评审的最低评标价法和综合评分法，谈判评审的最低评审价法和综合评分法，询价评审的最低评审价法，以及框架协议评审的质量优先法和价格优先法。这么多不同名称的评审方法容易造成概念混乱，不容易被理解。建议不用拘泥于招标和非招标，统一将以价格为评价供应商唯一因素的评审方法定义为“最低评标价法”，将综合各种因素对供应商进行评价的方法定义为“综合评分法”。无论何种采购方式，都使用统一的评审方法。

（三）统一评审和评审小组术语

征求意见稿中出现了招标方式的评标和评标委员会、竞争性谈判方式的评审和谈判小组、询价方式的评审和询价小组和框架协议方式的评审和评审小组。其实意思都是一样的。建议不必拘泥于采购方式，统一将评标、评审活动命名为评审，将评标委员会、谈判小组、询价小组等命名为评标委员会。政府采购活动中的“标”是指“标的”，无论何种采购方式都需要对标的进行评审。因此统一使用评标委员会的术语在文字上也是站得住脚的。

（四）统一采购文件和响应文件术语

征求意见稿中出现了招标方式的招标文件和投标文件、竞争性谈判方式的谈判文件和响应文件、询价方式的询价通知书和响应文件、框架协议方式的征集文件和响应文件，以及第六章政府采购合同中出现的采购文件。建议各种采购方式均统一使用采购文件和响应文件的术语。

（五）统一使用中标通知书的术语

征求意见稿中招标方式采用了中标通知书，竞争性谈判、询价和单一来源采购采用了成交通知书，框架协议采用了入围通知书的术语。建议将作为对要约的承诺统一称为“中标通知书”，将框架协议这样对预约合同的承诺统一称为“入围通知书”。

五、完善对不同采购方式最少竞标供应商数量的要求

征求意见稿第四十五条规定，采用竞争性方式采购的，参加竞标的供应商不得少于三家。招标、竞争性谈判、询价和框架协议都是竞争性采购方式，但是框架协议的入围供应商不止一家，规定参加竞标的供应商不得少于三家不符合框架协议的实际情况。建议优化本条内容，同时增加框架协议供应商数量的要求。按照竞争选择的一般要求，应有一半的供应商被淘汰才可以形成有效的竞争。建议第四十五条修改如下：

第四十五条【竞标供应商数量】采用招标、竞争性谈判和询价方式采购的，参加竞标的供应商不得少于三家，否则应该终止采购活动。

以上情形实行公开竞争参加竞标供应商或者合格标不足三家，但招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书没有不合理条款，且采购程序符合规定的，采购人可以决定继续开展采购活动。

采用框架协议方式采购的，被淘汰的供应商数量不得少于二分之一，否则应减少入围供应商数量或者应该终止采购活动。

六、完善终止采购情形的规定

征求意见稿第五十一条终止采购的情形不符合政府采购法修订后的变化，没有考虑公开竞争时参与竞标供应商不足三家时可以继续开展采购活动的情形。建议第五十一条修改如下：

第五十一条【终止采购】在政府采购中，出现下列情形之一的，应当终止采购：

（一）出现本法第四十五条情形采购人终止采购的；

（二）出现影响采购公正的违法、违规行为，纠正违法、违规行为后仍然影响采购公正的；

（三）供应商的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；

（四）因重大变故，采购任务取消的；

（五）法律、行政法规以及国务院政府采购监督管理部门规定的其他特殊情形。

终止采购后，采购人应当将终止理由通知所有供应商。除采购任务取消情形外，采购人应当重新组织采购；需要改变采购方式的，由采购人依照本法确定，法律和行政法规另有规定的从其规定。

七、调整紧急采购适用的采购方式

征求意见稿第六十五条【竞争性谈判的适用情形】第（五）项“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”情形建议删除。政府采购方式中与招标的适用情形最接近的是询价，而询价没有等标期或者等标期比较短，因此采用招标所需时间不能满足用户紧急需要时应优先选择询价采购方式。如果询价也来不及，应该选择单一来源方式采购。建议把征求意见稿第七十五条调整为：

第七十五条【询价的适用情形】符合下列情形之一的，可以采用询价方式采购： 

（一）货源充足的现货； 

（二）规格、标准统一的货物； 

（三）简单的服务和工程； 

（四）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的。

删除第六十五条【竞争性谈判的适用情形】第（五）项“采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的”内容。

八、框架协议的适用情形

征求意见稿第八十三条【框架协议的适用情形】第（二）项“未纳入集中采购目录的品目，同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准，采购人自身需要多频次采购且采购数量、采购时间等不确定，单笔采购金额低于政府采购限额标准，由多家供应商承接有利于项目实施和提高项目绩效的”,建议删除其中“同一品目或同一采购项目年度采购预算超过政府采购限额标准”，否则读者会误认为政府采购限额以下的项目不能采用框架协议方式。框架协议是一种很好的采购方式，应该允许采购人限额以下政府采购项目采用框架协议方式。

九、签订合同的依据

按照民法典和合同法，订立合同采用要约和承诺的方式。在政府采购各种采购方式中，只有供应商的投标文件和响应文件才是要约，采购人的中标通知书和成交通知书是承诺。因此按照要约和承诺的原理，签订合同应该依据供应商的投标文件和响应文件，以及采购文件中提供的合同格式。修订草案第九十七条【合同签订依据】“合同当事人应当按照采购文件确定的事项签订政府采购合同”的规定不符合民法典和合同法的规定。

建议修改为：第九十七条【合同签订依据】合同当事人应当按照采购文件和供应商的响应文件签订政府采购合同。

十、履约保证金

征求意见稿第一百条限制履约保证金的数额不得超过合同总价的10%。由于政府采购中不再把供应商低于成本竞标作为否决供应商的条件，只要供应商能够承诺履约，即使价格低于成本也应接受。为了对抗供应商低价中标后不履约的风险，建议对低于成本的情形不限制履约保证金的数额。建议修订如下：

第一百条【履约担保】采购人可以要求中标、成交供应商提供履约保证金。除中标、成交供应商的中标、成交价格低于成本且可能影响供应商履约的情形以外，履约保证金不得超过合同总价的百分之十。 

履约保证金应当以金融机构、担保机构出具的保险、保函或者支票、汇票、本票等非现金形式提交。

十一、验收

合同验收与合同支付以及履约保证金的退还并不构成必然联系。一般合同履行中，只要供应商交货，采购人就应支付货款的主要部分，质保期结束后才退还履约保证金。建议删除第一百零八条中“验收合格的项目，采购人应当根据采购合同约定，及时向供应商支付采购资金，退还履约保证金”的内容。

十二、采购代理机构责任

第一百二十八条第（五）项“未按照规定组织对供应商履约情况进行验收的”与本法规定不符。第一百零四条规定履约验收的责任主体是采购人。当然采购人可以通过协议委托采购代理机构承担，但是采购代理机构如果未按委托协议规定组织验收，违反的只是双方约定，不应受到行政处罚。建议删除第一百二十八条第（五）项“未按照规定组织对供应商履约情况进行验收的”内容。

十三、取消对非明确行为的行政处罚条款

第一百二十七条第（二十）项“未严格执行本法其他有关规定的”、第一百二十八条第（十）项“未严格执行本法其他规定的”，一方面两条中同样内容表述不一致，另一方面这样规定把采购人和采购代理机构在政府采购活动中所有的细微不符合行为都列入行政处罚的范围，太过严苛。建议删除第一百二十七条第（二十）项、第一百二十八条第（十）项“未严格执行本法其他有关规定的”内容表述。

十四、禁止集中采购机构变相转委托

第一百二十九条第（二）项“将集中采购项目委托其他采购代理机构采购的”内容应该补充完善。很多集采机构通过向社会代理机构人员进行劳务分包的形式，变相地将集中采购项目委托社会代理机构承担，自己当“甩手掌柜”。建议将本项修改为：第一百二十九条（二）项“通过直接委托或者劳务分包、劳务派遣等方式将集中采购项目委托其他采购代理机构采购的”。

十五、增加对集中采购机构服务质量差的处罚

集中采购机构服务不好，门难进、脸难看、电话不通、找不到人是各地集中采购项目采购人普遍反映的问题，建议在第一百二十九条增加以下内容：（五）被服务单位多次反映服务质量差且不做改进的。

十六、增加对评审专家索要高额评审费用的处罚

第一百三十条第（五）项“在采购过程中接受贿赂或者获取其他不正当利益的”应该完善。评审专家在评审中向政府采购组织单位漫天要价索要高额评审费的问题越来越突出，已经成为增加政府采购成本、妨碍政府采购活动正常开展的一个重要阻碍因素。建议本项修改为：第一百三十条第（五）项“在采购过程中接受贿赂，索要或者获取其他不正当利益的”。